Hierarchie von vorgestern

Das Beamtenrecht steht der Verwaltung eines modernen Industriestaates im Wege Von Jörg Eckart

Im öffentlichen Dienst stehen bald wieder Lohnund Gehaltsforderungen für Arbeiter und Angestellte zur Diskussion Im Gegensatz zu den Beamten dürfen sie mit den Arbeitgebern privatrechtliche Tarifverträge abschließen. Dieses Privileg hat jedoch nicht zu verhindern vermocht, daß die Unzufriedenheit wachst, besonders unter den Angestellten. Sie fordern eine „Neuordnung der Tatigkeitsmerkmale" und das Recht auf einen „Bewahrungsaufstieg" — also bessere Chancen für eine Karriere im öffentlichen Dienst. Vielleicht spielt bei diesen Forderungen auch das Gefühl der Angestellten eine Rolle, gegenüber den Beamten benachteiligt zu sein.

Doch auch die Beamten selbst sind in weiten Teilen unzufrieden. So unzufrieden, daß sich ein privates Unternehmen schon langst um die Ursachen, jener Unzufriedenheit hätte kümmern müssen. Vielleicht hegt es an den festgefahrenen Rechtsveihaltnissen im öffentlichen Dienst, die einen Zustand herbeigeführt haben, den der Bundeskanzler hoffentlich nicht im Auge hat, wenn er die Schaffung einer fosmierten Gesellschaft als das Ziel seiner Politik bezeichnet. Formiert — oder soll man im übertragenen Sinne umformieit sagen — sind nämlich alle Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes; und das sind weit mehr als 10 Prozent aller Unselbständigen Sie sind formiert in Beamte, Angestellte und Arbeiter; die Beamten und Angestellten wiederum in solche des einfachen, mittleren, gehobenen und höheren Dienstes Es gibt aufsteigende und nicht aufsteigende Gehalter, mehrere Klassen von Ortszuschlagen und Reisekosten, alles m allem ein schon sortiertes und formiertes System von Rang- und Gehaltsstufen, das zu dtrchdrmgen dem normalen Sterblichen kaum möglich erscheint Die wichtigsten Privilegien genießen die Beamten, sie sind unkündbar und haben einen Status, der es ihnen gestattet, zugleich als Arbeitnehmer und Arbeitgeber zu fungieren. Eigentlich sind sie ja auch keine Arbeitnehmer, sie sollen vielmehr wegs bis m die letzte Amtsstube herumgesprochen ?u haben scheint, daß wir alle der Staat sind und nicht eine irgendwie demokratisierte Obrigieit. Doch um dem Phänomen der im öffentlichen Dienst formierten Gesellschaft beizukommen, ist es vonnoten, das Beamtengesetz zu kennen Es ist hierbei nicht erforderlich, sich alle in der Bundesrepublik gültigen Beamtengesetze anzusehen, es genügt das Bundesbeamtengesetz. Dort heißt es.

Und im übernächsten Paragraphen des Gesetzes heißt es weiter ® „Die Berufung m das Beamten Verhältnis ist Das klingt alles recht plausibel; wo kamen wir hm, so mag mancher denken, wenn jeder, der zum Vater Staat nur m einem prrv atrechtlichen Arbeitsverhaltnis steht, hoheitsrechtliche Aufgaben wahrnimmt oder gai solche, die der Sicherung des Staates und des öffentlichen Lebens dienen Doch das ist nur die eine Seite der Medaille. Die andeie zeigt das Bild eines nach überlebten hierarchischen Vorstellungen geordneten Standes. Immer weniger scheint jener Stand in der Lage, den Anforderungen einer modernen Wirtschaft und Gesellschaft an den Staat gerecht zu werden Natürlich ist es richtig, daß die Aufgaben des Bundes, der Lander und der Gemeinden nicht s on jedem beliebigen Arbeitnehmer wahrgenommen werden können Aber ist es eigentlich richtig, den normalen Burger einfach für unfähig zu erklaren, eine öffentlich rechtliche Tätigkeit auszuüben und nur denjenigen dafür geeignet zu erachten, der sich wegen der guten Altersversorgung oder aus allen möglichen anderen Gründen schon als Jugendlicher dazu entschließt, sein Leben lang Beamter zu sein Diese Frage schließt einen Teil der Antwort bereits ein Dieser Teil der Antwort lautet, daß es sich ein demokratisch regierter Industriestaat eigentlich nicht leisten kann, von vornherein jene beweglicheren Menschen von seinem Dienst fernzuhalten, die mit 18 oder 21 oder 25 Jahren eben nicht daran zu denken vermögen, sich bis zu ihrem 65 Lebensjahr an den Staatsdienst fesseln zu lassen Mancher, der es dennoch tut, bereut diesen Schritt bereits kurze Zeit spater, und einige von denen, die diesen Schritt bereuen, kehren auch dem Staatsdienst den Rucken Wie viele aber bleiben unzufrieden zurück Ist das vielleicht auch ein Grund, weshalb die beiden großen Unternehmen der öffentlichen Hand — die Post und die Bahn — in die roten Zahlen rutschen Dem Fahrgast auf der Eisenbahn wird kaum klarzumachen sein, daß der Lokführer — so wichtig seine Funktion auch ist — zum Beamten ernannt werden muß, und zwar zur „Wahrnehmung hoheitsrechthcher Aufgaben oder solcher Aufgaben, die aus Gründen der Sicherung des Staates oder des öffentlichen Lebens nicht ausschließlich Personen übertragen werden dürfen, die in einem pnvatieditlichen Arbeitsverhaltnis stehen" An diesem Beispiel zeigt sich ebenso wie an dem Oberpostschaftner hinter dem Briefmarkenschalter, zu welchem Un=mn ein auf die Spitze getriebenes Berufsbeamtentum fuhren kann Und in der Bundesrepublik scheint alles dazu getan zu werden, dieses Berufsbeamtentum auf die Spitze zu treiben In der Wirtschaft wird heute oft genug über die Bürokratie m den großen Kapitalgesellschaften geklagt, doch diese Bürokratie ist nur ein Schatten dessen, was auf diesem Gebiet der sogenannte öffentliche Dienst zu bieten hat. Kurze Blicke m die Bestimmungen des Beamtengesetzes, in die I aufbahnveiOrdnungen des Bundes und der Lander und die vielen anderen Vorschriften zugunsten und zu Lasten der Beamten genügen, um festzustellen, m welches Korsett der Staat sich selbst und seine Dienei einschnürt Nach drei Paragraphen einleitender Vorschriften, zwei Paragraphen über das Beamtenverhaltnis, neun Paragraphen über die Ernennung, elf Paragraphen ubei die verschiedenen Laufbahnen, zwei Paragraphen über Versetzungen und Aboidnungen, vierundzwanig Paragraphen über die Beendigung des Beamten veihaltmsses — davon befaßt sich die Mehrzahl mit den Rechten nach der Pensionierung — heißt es erst im Paragraphen 52 des Bundesbeamtengesetzes recht allgemein 8 „Der Beamte dient dem ganzen Volk, nicht Auch die Eidesformel der Beamten sagt nichts daiuber aus, daß der öffentliche Dienst m einer demokratischen Republik als reinste Form der Dienstleistung aufgefaßt werden muß. Dafür wurde beim Beamtengesetz und seinen Folgegesetzen beziehungsweise Verordnungen mit um so größerer Perfektion an dem Korsett geschmiedet, das die fähigeren Beamten daran hindert, ihre Fähigkeiten oll zu entfalten und die weniger fähigen stutzt Ein Beamter kann ja nicht nur nicht gekündigt werden, es ist besonders m den Bundesministerien wegen des fehlenden Unterbaues nahezu unmöglich, einen Ministenalrat, dessen Arbeitskraft und dessen Fähigkeiten nachlassen, gegen seinen Willen von seinem Arbeitsplatz zu entfernen Dafür ist es ebenso unmöglich, einen besonders befähigten jüngeren Oberregierungsrat, der bereits erfolgreich ein Referat geleitet hat, vorzeitig zum Mimstenaliat zu befordein, damit er die Leitung einer Unterabteilung übernehmen und den ihm unterstellten Mmisterralraten im Rang zumindest gleichgestellt werden kann. Dazu kommt dann der oft zitierte sogenannte Stellenkegel. Eine Verbesserung des Stellenkegels wurde vom Beamtenbund mit Erfolg gefordert, weil dadurch auf kaltem Wege die Besoldung erhöht werden kann, aber nicht etwa deshalb, um besser zwischen guten und nur durchschnittlichen Leistungen des einzelnen zu differenzieren. Der Stellenkegel bedeutet nämlich weiter nichts, als daß zum Beispiel im gehobenen Dienst — Voraussetzung für die Einstellung sind Abitur oder eine Fachausbildung über eine höhere technische Lehranstalt oder eine gleichwertige Ausbildung und ein mehrjähriger Vorbereitungsdienst — auf einen Oberamtmann beziehungsweise Amtsrat (höchste Stufe im gehobenen Dienst, Besoldungsgruppe A 12) höchstens eine bestimmte Zahl von Amtmannern und Oberinspektoren entfallen darf. Alle übrigen Angehörigen des gehobenen Dienstes m der betreffenden Behörde oder der Behordengruppe, für die der Stellenkegel gilt, müssen als Inspektor, also im niedrigsten Rang des gehobenen Dienstes mit der Besoldungsgruppe A 9, eingestuft werden. Dem Beamtenbund war durch eine Verbesserung des Stellenkegels vor allem daran gelegen, die Zeiten bis zur ersten Beförderung und zwischen den kommenden Beförderungen abzukürzen An einer gewissen Auslese sind aber weder der Berufsverband der Beamten noch die zustandigen Behörden oder Verwaltungsstellen innerhalb der Behörden interessiert. Interessiert daran ist höchstens einmal ein Behordenchef (Munster oder Staatssekretär), der entweder seine von außerhalb mitgebrachten Mitstreiter m möglichst hohe Gehaltsgruppen einstufen lassen mochte, oder dem tatsächlich daran liegt, die Arbeit m seinem Hause lebendiger zu gestalten. Dabei sind die Beamten noch besser gestellt als die Angestellten Nicht nur, daß sie besser bezahlt werden als Angestellte m gleichwertigen Stellungen, sie brauchen keine Beitrage zur Sozialversicherung zu leisten und werden wenigstens befordert Angestellte können dagegen nur in Ausnahmefallen nach einer bestimmten Zeit eine Stufe hoher eingruppiert werden. Darum kann es niemanden Wunder nehmen, daß m vielen Behörden ein nicht gerade als glücklich zu bezeichnendes Verhältnis zwischen Beamten und Angestellten besteht.

Wenn trotz aller dieser Unzulänglichkeiten kaum eine Stimme zu hören ist, die sich dafür ausspncht, den öffentlichen Dienst von Grund auf zu reformieren und ein modernes Beamtenrecht zu schaffen, das samtliche Beschäftigten des öffentlichen Dienstes erfaßt und die personelle Beweglichkeit der Behörden herstellt, so liegt das weniger an dem oft genannten Grund, der öffentliche Dienst müsse von parteipolitischen Einflüssen freigehalten werden. Beispiele beim Bund und bei den Landern zeigen zur Genüge, daß dies zur Zeit ebenfalls nicht möglich ist. Der Hauptgrund ist wohl vielmehr dann zu suchen, daß der Einfluß der Berufsbeamten auf das gesamte öffentliche Leben so groß ist Die Beamten und ihr Berufsverband hören es nicht gern, wenn das behauptet wird, aber dadurch wird es nicht falsch, dies festzustellen. Im Grunde entscheiden die Beamten zu einem großen Teil selbst über ihre Besoldung, sie entscheiden über die Tarifverträge für Arbeiter und Angestellte im öffentlichen Dienst und sie nehmen Einfluß auf jene Gesetze, mit denen ihr Status geregelt und zementiert ist.

Sicherlich ist es richtig, daß die politisch verantwortlichen Minister darüber befinden, um wieviel Prozent die Beamtengehälter erhöht werden sollen und daß das Parlament darüber als letzte Instanz entscheidet. Alle Bestimmungen aber, die den Status der Beamten betreffen, die Staffelung und Gruppierung der Gehälter, die Laufbahnvorschriften und Beihilfe Verordnungen, die Umzugskostenentschädigungen und Reisekostenvergütungen, all das und noch viel mehr wurde von Beamten für Beamte ausgearbeitet und vom Parlament oder vom Kabinett lediglich eingesegnet.

Dabei darf nicht vergessen werden, daß in den Parlamenten und noch mehr in den zuständigen Ausschüssen auch wieder Beamte eine gewichtige Rolle spielen. Die Hierarchie der Beamten ist so beschaffen und hat eine solche Macht, daß keine Regierung und kein Parlament in der Bundesrepublik mehr ohne sie auszukommen vermag. Da die Entscheidungen innerhalb des Beamtenapparates fast immer von Beamten des höheren Dienstes und dort vorwiegend von Juristen gefällt werden, ist es kein Wunder, daß die gesamte Beamtengesetzgebung auf den höheren Dienst und dort wiederum auf den Juristen zugeschnitten ist. Innerhalb des höheren Dienstes stammen die Klagen vorwiegend von Beamten, die nicht das große Staatsexamen des Juristen in der Tasche haben, und innerhalb des gesamten Beamtenkorps klagen — und das zu recht — am meisten die Beamten des einfachen und mittleren Dienstes.

Es wäre zuviel erwartet, hier auf eine Initiative des Beamtenbundes zu hoffen. Dieser Interessenverband der Beamten vertritt sie alle, vom Ministerialdirektor bis zum Postschaffner. Sobald er irgendwo zugunsten einer bestimmten benachteiligten Gruppe von Beamten tätig wird, meldet sich eine andere zu Wort, und die gegenseitige Escalation- führt höchstens zu allgemeinen öffentlichen Mehrausgaben, aber nicht dazu, daß die Beamten entsprechend ihrer Vorbildung und ihrem Wert auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt differenzierter und gerechter bezahlt werden können.