Blamage für das Parlament?
Es droht ein zweites Diäten-Verfahren in Karlsruhe
Von Rolf Zundel
Bonn, im April
Dem Bundestag und den Länderparlamenten droht, daß ihnen zum zweitenmal Verfassungswidrigkeit bei der Regelung der Abgeordnetenbezüge attestiert wird. Schon einmal, im November 1975, hatten die Richter in Karlsruhe entschieden, daß die Parlamente gegen die Verfassung verstoßen hätten: Weder die Steuerfreiheit für das Mandatsgehalt (Diäten) noch die Zahlung von Ruhebezügen an Angehörige des öffentlichen Dienstes ohne entsprechende Gegenleistung seien mit dem Grundgesetz vereinbar. Darauf hatten die Politiker die Gesetze geändert. Der Bundestag zum Beispiel setzte die steuerpflichtigen Diäten auf 7500 Mark fest, die steuerfreie Aufwandsentschädigung auf 4500 Mark. Aber auch die Neuregelungen genügen mit hoher Wahrscheinlichkeit den Karlsruher Ansprüchen nicht.
An Hinweisen, daß die Karlsruher Richter mit den neuen Gesetzen unzufrieden sind, fehlt es nicht. So hat das Gericht 1978 die Ablehnung einer Verfassungsbeschwerde zu einer warnenden Rechtsbelehrung benutzt: Die Pauschalierung der steuerfreien Aufwandsentschädigung habe ihre Grenzen, es wurde „nachdrücklich“ daran erinnert, daß es sich dabei um sachlich begründete und besondere Aufwendungen handeln müsse.
Noch deutlicher wurde der ehemalige Verfassungsrichter Willi Geiger, der am Diäten-Urteil von 1975 mitgewirkt hatte. Er rügte ebenfalls schon 1978 öffentlich die Gesetze von Bund und Ländern, wobei sein Urteil über die Einkommensregelung der Länderabgeordneten besonders schroff ausfiel: „Die sind noch unerträglicher.“
Das Urteil von 1978 war auf Grund der Beschwerde eines ehemaligen saarländischen Landtagsabgeordneten ergangen. Geiger meinte nun: „Die Landtage sollten schon einmal, ähnlich wie der saarländische Landtag, von einem Abgeordneten, der so viel gar nicht erreichen will, vor das Bundesverfassungsgericht gebracht werden, damit man das wieder korrigieren kann.“
Den Abgeordneten gibt es; es ist der badenwürttembergische Freidemokrat Hinrich Enderlein, der Verfassungsbeschwerde wegen des Stuttgarter Diäten-Gesetzes eingelegt hat. Ob das Karlsruher Gericht sich damit befassen wird, ist noch unbekannt. Aber ob nun die Richter die Beschwerde Enderleins zum Anlaß einer „Korrektur“ nehmen, oder ob dies bei anderer Gelegenheit geschieht – jedenfalls erscheint nach Rechts- und Stimmungslage ein höchst unangenehmer Spruch unvermeidlich, wenn die Gesetzgeber nicht selber für Remedur sorgen.
Folgende Regelungen sind in Gefahr, als verfassungswidrig erklärt zu werden:
1. Die Höhe des Mandatsgehalts, also der steuerpflichtigen Diäten in den Ländern. Im Bundestag sind die Diäten auf 7500 Mark festgesetzt worden; diese Summe steht im Einklang mit dem Diäten-Urteil. Die Länderregelungen dagegen erscheinen weniger verfassungsfest. Sie sind sehr unterschiedlich ausgefallen: 4500 Mark in Schleswig-Holstein zum Beispiel, 4800 Mark in Baden-Württemberg, 6750 Mark in Bayern.
Dazu Geiger: Der Umfang politischer Verantwortung und Geschäftslast sei wichtiges Kriterium für die Bemessung der angemessenen Entschädigung. „Wenn etwa ein Landesparlament nur noch ein Drittel – das ist ja schon sehr viel – oder nur noch ein Viertel der legislativen Aufgaben zu erfüllen hat, die etwa der Bundestag zu leisten hat, dann ergibt sich aus dieser Kadenz zwischen Verantwortung und Arbeitsmaß auch die Notwendigkeit einer deutlich gestuften Höhe der Abgeordnetenentschädigung. Solange im Bundestag 7500 Mark vorgesehen sind, sage ich: in keinem Landtag über 4500 Mark.“
2. Die Höhe und die Pauschalierung der Aufwandsentschädigung. Schon die Rechtsbelehrung von 1978 macht deutlich, daß die jetzigen Regelungen zweifelhaft sind. Dazu wiederum Geiger: „Verfassungsrechtlich korrekt (ist es), nun einen pauschalen Sockelbetrag festzusetzen, der in etwa dem niedrigsten tatsächlichen besonderen Aufwand entspricht, den die Abgeordneten mit den günstigsten Verhältnissen haben.“ Dieser Forderung entspricht weder die Bundestagsregelung (4500 Mark) noch die Mehrzahl der Landtagsgesetze.
Geiger meint ferner, „es hieße die Dinge auf den Kopf stellen, wenn die steuerfreie pauschale Aufwandsentschädigung summenmäßig an die steuerpflichtige Abgeordnetenentschädigung heranreiche oder sie gar übertreffen würde“. Auch dieser Forderung wird nicht überall entsprochen; in Hessen zum Beispiel erhalten die Abgeordneten außer den relativ niedrigen Diäten von 4900 Mark steuerfreie Aufwandsentschädigungen bis zu 4000 Mark.
3. Großzügige Pensionsregelung. Dazu Geiger: „Ich habe keinen Zweifel, daß es mit der Konzeption des Gerichts von einer amtsangemessenen Entschädigung der Abgeordneten unvereinbar ist, eine Pension für Abgeordnete gesetzlich einzuführen.“ Sehr klar war das Diäten-Urteil in diesem Punkt nicht, jedenfalls haben die Parlamente bei ihrer pensionsähnlichen Alterssicherung kräftig zugelangt: Nach sechzehn Jahren Parlamentszugehörigkeit im Bund 5625 Mark, in Baden-Württemberg 3600, in Bayern 5800 Mark.
Dies ist, wie Enderlein in seiner Beschwerde darlegt, eine „Altersvollversorgung“ ; dagegen hat das Verfassungsgericht in einer früheren Entscheidung nur von einer „begrenzten Altersversorgung“ gesprochen.
4. Ausgleichsbeträge für Länderparlamente. Das Verfassungsgericht habe festgestellt, daß es „für den dienstunfähigen Beamten... keinerlei Bezüge, weder volles Gehalt noch Ruhegehalt, gibt, solange er seine geschuldete Leistung, aus welchen Gründen auch immer, nicht erbringt“. Gleichwohl erhalten zum Beispiel baden-württembergische Abgeordnete, die aus dem öffentlichen Dienst kommen, einen „Ausgleichsbetrag“ in Höhe von 50 Prozent des im Zeitpunkt der Annahme des Mandats erdienten Ruhegehalts. Dies werde damit begründet, so Enderlein, daß „der Abgeordnete... gehindert ist, seinen vor Mandatsübernahme ausgeübten Beruf weiterhin wahrzunehmen, und daß die Abgeordneten lediglich eine Teilalimentation erhalten“.
5. Arbeitsloses Einkommen. Dazu Geiger: „Ein besonderes Kapitel bilden die leitenden Angestellten, die infolge der Übernahme des Abgeordnetenmandats nicht mehr oder nur noch symbolisch imstande sind, ihre Funktionen im Management eines Unternehmens oder im Vorstand einer Gewerkschaft wahrzunehmen, aber ihre Bezüge weiter erhalten, weil man davon ausgeht, daß sie die Interessen ihres Unternehmens oder ihrer Organisation im Parlament vertreten werden. Dies ist nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts eine verfassungswidrige Entscheidung.“ Die Offenlegungspflicht von Nebentätigkeiten genügt dieser Forderung nicht.
Was tun? Es wäre sicherlich falsch, all diese Vorwürfe als pingelige und durch Futterneid motivierte Krittelei abzuwerten; dies ändert ja an der Rechtslage nichts. Es hat auch wenig Sinn, an den Unklarheiten des Diäten-Urteils herumzunörgeln. Das politische Problem stellt sich gegegenwärtig so: Wollen die Parlamente sehenden Auges in Kauf nehmen, daß ihnen Karlsruhe über kurz oder lang und nun schon zum zweitenmal verfassungswidriges Verhalten in erheblichem Umfang attestiert? Die Wirkung auf das Ansehen der parlamentarischen Demokratie ist unschwer vorauszusehen. Sie wäre falsch.
Wäre es da nicht besser, wenn der Bundestag, federführend für alle Parlamente, eine neue unabhängige Expertenkommission einsetzen würde, die schon einmal, und mit einigem Erfolg, das Parlament beraten hat? Sie konnte freilich dimals nicht voraussehen, welche fragwürdigen Nutzanwendungen die Parlamente inzwischen aus dem Karlsruher Urteil gezogen haben. Sie müßte jetzt versuchen, jenen Ermessensspielraum für ein neues Diätengesetz abzustecken, den die Parlamente nutzen können und dürfen. Das wäre jedenfalls weit besser, als in trotziger Resignation den nächsten Karlsruher Spruch abzuwarten.
