Ein Plebiszit über die Vereinigung ist nicht vorgesehen und auch nicht wünschenswert

Von Josef Isensee

Zuerst: „Wir sind das Volk!“ – Dann: „Wir sind ein Volk!“ Zuletzt: „Deutschland einig Vaterland!“ Die Rufe der demokratischen Revolution in der DDR hatten so manchem im Westen die Sprache verschlagen, der sich für Sprachregelungen zuständig wähnte und lange zuvor schon das Wort „Volk“ durch „Gesellschaft“ ersetzt, „Vaterland“ verpönt und Patriotismus allenfalls noch in seiner Ersatzform als „Verfassungspatriotismus“ geduldet hatte. Nun, da die Revolutionsrufe ihre historische Wirkung getan, die sozialistische Despotie gestürzt, die Demokratie herbeigeführt und den Prozeß der deutschen Vereinigung in Gang gesetzt haben, formiert sich im Westen so etwas wie ein später Versuch, politisch gleichzuziehen, mit dem Ruf: „Das Volk muß abstimmen.“ Das dumpfe Gefühl, das „Volk“ müsse nun auch im Westen aktiviert werden, führt zu der Forderung, es unmittelbar im Prozeß der Wiedervereinigung entscheiden zu lassen.

Offen bleibt jedoch, worüber es denn entscheiden soll. Unter den vielen plebiszitären Forderungen sammeln sich moralisierende Appelle, demokratietheoretische Konstrukte und politische Verlegenheitsaktionismen – alles, nur keine klaren praktischen Vorschläge, an denen sich der Verfassungsjurist ausrichten könnte. So kann er nur allgemein die verfassungsrechtlichen Grenzen markieren.

Demokratie ist für das Grundgesetz repräsentative Demokratie. Es verwirklicht einen Parlamentarismus strenger Observanz und verschließt sich aus Prinzip plebiszitären Verfahren, Folge einer aus Weimarer Erfahrungen erwachsenen Phobie. Doch die Absage an das Plebiszit gilt nicht für den Prozeß der Wiedervereinigung, falls diese in den Bahnen des Artikels 146 verläuft und zur Ablösung des Grundgesetzes durch eine neue, gesamtdeutsche Verfassung führt. Das Grundgesetz regelt nicht das Verfahren, das sein eigenes Ende herbeiführt. Die Vorschriften für Verfassungsänderungen mit ihren Ansprüchen auf Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat gelten nicht mehr, wenn die verfassunggebende Gewalt des Volkes zum Zuge kommt. Das Grundgesetz fordert allein, daß die künftige Verfassung, zu deren Gunsten es abdanken will, „von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist“.

Dieser Beschluß, für den einfache Mehrheit ausreicht, kann vom Volke in direkter Abstimmung getroffen werden, aber auch indirekt über eine verfassunggebende Versammlung, die aus freier Wahl des vereinten deutschen Volkes hervorgeht. Der Volksentscheid über die Verfassung hat keine höhere demokratische Dignität als der Verfassungsentscheid durch eine Nationalversammlung. Das Volk gewinnt in der Abstimmung auch nicht mehr an effektiver Entscheidungsmacht. Denn im Verfassungsreferendum reduziert sich seine Wahlmöglichkeit auf ein Ja oder ein Nein zu dem vorgelegten, vorformulierten Verfassungsentwurf. Wer diesen Entwurf aber formuliert, besitzt wesentliche politische Macht, weil er die Entscheidungsmöglichkeit des Volkes einengt. Die verfassungsrechtlichen Fragen, die sich aus der (im doppelten Sinne des Wortes) Schlußbestimmung des Grundgesetzes Artikel 146 ergeben, haben jedoch unter den politischen Umständen allenfalls noch akademische Bedeutung, weil die politischen Weichen in Ost und West längst auf das Wiedervereinigungsverfahren über Artikel 23 gestellt sind.

Es ist Sache der DDR-Bürger, ob sie den Willen zum Beitritt in einer Volksabstimmung bestätigen, nachdem sie ihn durch eine Revolution und durch eine Parlamentswahl durchgesetzt haben. An sich würde für die Beitrittserklärung die Entscheidung der Volkskammer genügen, die jetzt als demokratische Volksvertretung ausgewiesen ist. Auch die einfache Parlamentsmehrheit würde der Selbstbestimmung dieses Teiles Deutschlands angemessen Ausdruck geben in den zwei Willensäußerungen, die in der Beitrittserklärung enthalten sind: sich in den Staatsverband der Bundesrepublik einzugliedern und das Grundgesetz als Verfassung anzunehmen. Die Bundesrepublik ist von Verfassung wegen verpflichtet, die Beitrittserklärung zu akzeptieren, den beitretenden Teil Deutschlands zu integrieren und das Grundgesetz in Kraft zu setzen.

Im Rahmen des Beitrittsverfahrens soll die Wiedervereinigung, wie Carlo Schmid 1948 im Parlamentarischen Rat erklärte, „so einfach wie möglich“ verlaufen, soll die überaus große Schwierigkeit der Sache nicht noch durch rechtliche Förmlichkeit künstlich gesteigert werden. Einfaches Bundesgesetz genügt auch, das Grundgesetz in Kraft zu setzen. Soweit (was ohne weiteres möglich ist) in den paritätischen Verhandlungen, die dem Beitritt vorangehen, Anpassungen des Grundgesetzes vereinbart werden, müssen die Bundesorgane sie zuvor durch förmliche Verfassungsänderung umsetzen. Für eine Volksabstimmung des bundesdeutschen oder des gesamtdeutschen Volkes ist kein Raum und kein Thema. Das Beitrittsverfahren nach Artikel 23 vollzieht sich in grundgesetzlicher Normalität – also von Grund auf anders als die Wiedervereinigung nach Artikel 146 in der Verfassungsendzeit, in der die Normalitätsregeln aufgehoben sind.

Ein „weicher“ Lösungsvorschlag, gleichwohl ein plebiszitäres Element in das Beitritts verfahren einzubringen, geht dahin, das Volk solle durch ein konsultatives, also ein nicht verbindlich entscheidendes Referendum beteiligt werden. Doch in welcher Absicht und mit welcher Wirkung kann die Volksvertretung ihr eigenes Volk konsultieren? Um zu erfahren, „was das Volk denkt“, gibt die Demoskopie relativ zuverlässige Auskunft, differenzierter in Frage und Antwort, als sie eine schwerfällige Volksbefragung erbringen könnte. Wenn das Parlament zwar amtlichen „Rat“ beim Volke einholt, ihn aber nicht beachten will, so riskiert es eine demokratische Legitimationskrise. Hält es sich jedoch an den „Rat“, so gibt es seine parlamentarische Verantwortung an das Volk zurück und akzeptiert die Befragung als echten Volksentscheid, den das Grundgesetz nun einmal nicht vorsieht und nicht will. Der gerade und redliche Weg, das Volk zu beteiligen, könnte nur durch eine förmliche Verfassungsänderung (mit den gebotenen hohen Mehrheiten) gebahnt werden: durch Einführung einer echten Volksabstimmung.

Doch dann stellte sich die Frage, worüber denn das Volk der Bundesrepublik im Beitrittsverfahren entscheiden könnte. Über die Wiedervereinigung als solche? Hier aber steht keine Entscheidung mehr offen. Denn die Bundesrepublik hat sich in Artikel 23 GG selbst verpflichtet, den Beitritt des anderen Teiles Deutschlands anzunehmen. Sie darf ihn nicht zurückweisen, ohne gegen die Verfissung zu verstoßen und ohne alle bisherigen Bundesregierungen nachträglich zu desavouieren, die vierzig Jahre lang beharrlich vor aller Welt die Wiedervereinigung auf der Grundlage des Selbstbestimmungsrechts eingefordert haben.

Ein Plebiszit also über die Modalitäten des Beitritts? Die strenge verfassungsrechtliche Selbstbindung bezieht sich nicht auf das Wie des Beitritts. Doch eine Abstimmung über die Kosten der Wiedervereinigung stieße auf eine hergebrachte verfassungsethische Grenze: daß finanzpolitische Verteilungsprobleme nicht dem Volksentscheid, damit der Begehrlichkeit oder dem Besitzegoismus der Mehrheit, anheimgegeben werden dürfen; hier ist das Parlament aufgerufen, nach den Maßstäben der nationalen Solidarität, der sozialen Gerechtigkeit und des Haushaltsgleichgewichts verantwortlich zu entscheiden. Im übrigen könnte ein Volksentscheid über Modalitäten des Beitritts die deutsche Einheit erschweren und verzögern, sie vielleicht überhaupt scheitern lassen. Ist das etwa die heimliche Hoffnung mancher Verfechter des Plebiszits? Nur wenige unter ihnen waren vor dem November 1989 als Verfechter der deutschen Wiedervereinigung bekannt.

Als mögliches Abstimmungsthema bliebe das Plebiszit über die endgültige gesamtdeutsche Verfassung. Doch auch diese Frage entscheidet sich mit dem Vollzug des Beitritts von selbst. Die endgültige Verfassung für das wiedervereinigte Deutschland ist das Grundgesetz. Von Anfang an war es auch für jene geplant, denen 1949 „mitzuwirken versagt“ war. Das provisorische Moment wird hinfällig, die Schlußbestimmung des Artikels 146 gegenstandslos, wenn, wie sich heute abzeichnet, die deutsche Einheit auf dem Weg des Artikels 23 erreicht wird, also durch Erfüllung des Grundgesetzes, nicht durch seine Ablösung.

Die plebiszitären Möglichkeiten des Artikels 146 können nicht konserviert werden, wenn die DDR ihren Beitritt an den Vorbehalt knüpft, daß später ein Volksentscheid nach Artikel 146 stattfinden solle. Ein solcher Beitritt entspräche nicht den Erfordernissen des Artikels 23. Bliebe die „Ablösbarkeit“ des Grundgesetzes erhalten, so könnte es nur noch auf Abruf der jeweiligen Mehrheit weitergelten, die, in der ihr genehmen politischen Stimmungslage, eine neue Verfassung nach ihrem Gusto mit einfacher Mehrheit erwirken könnte, ohne die doppelte Zweidrittelmehrheit und die „Ewigkeitsgarantien“ des Artikels 79 beachten zu müssen.

Wer eine andere Verfassung will, kann ein Plebiszit aus Anlaß der Wiedervereinigung nutzen, um seine bisher schon immer gehegten Forderungen – vielleicht jetzt neu ausgeflaggt als Fürsorge für die Deutschen der DDR – endlich zu verwirklichen. Der eine will das Verbot der Aussperrung, der andere die Freigabe der Abtreibung; dieser die sozialen Grundrechte, jener die plebiszitäre Demokratie. Wenn aber die pluralistische Begehrlichkeit einmal geweckt ist, zerbricht leicht der fragile gesellschaftliche Konsens, der bisher im Zeichen des Grundgesetzes besteht. Die Deutschen begäben sich ohne Not in einen fundamentalen Konflikt über Verfassungswerte, just zu dem Zeitpunkt, an dem sie zu neuen politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Anstrengungen genötigt werden.

Demokratisches Placebo

Da sich aber in Ost und West keine ernsthafte Alternative zum Grundgesetz zeigt, beschränkt sich manche Forderung nach einem Verfassungsreferendum darauf, dieses solle das Grundgesetz nur bestätigen und ihm neue Legitimation zuführen. Die weit hergeholte Begründung für einen Legitimationsbedarf lautet dann: Das Grundgesetz sei im Jahre 1949 in Unfreiheit unter der Besatzungsmacht zustande gekommen. Doch was immer an anfänglicher Entscheidungsfreiheit gefehlt haben mag – das Grundgesetz hat in den vier Jahrzehnten seiner Geltung ein Maß an Zustimmung des Volkes erreicht wie keine deutsche Verfassung zuvor. Selbst die (relativ schwachen) extremistischen Gruppen kämpfen nicht gegen das Grundgesetz an, sondern nur gegen seine herrschende Auslegung und für die abweichende, die eigene, „wahre“ Auslegung. Was dem Grundgesetz in vier Jahrzehnten an demokratischer Akzeptanz zugewachsen ist, läßt sich nicht mit einer Volksabstimmung aufwiegen, die nicht mehr ist als Momentaufnahme einer bestimmten politischen Stimmungslage.

Ein Volksentscheid aber, der nichts entscheiden, sondern nur einlösen soll, was die führenden Kräfte im Lande vorgeben, kann nicht Integration fördern, wie manche Demokratietheoretiker erhoffen. Ein Volksentscheid, der nichts zu entscheiden hat, ist nicht Demokratie, sondern demokratisches Placebo. Die Deutschen der DDR, demnächst um ihrer demokratischen Integration willen zum gesamtdeutschen Volksentscheid vergattert, könnten böse erinnert werden an die Acklamationsprozeduren des weiland real existierenden Sozialismus.

Die Herstellung der Staats- und Verfassungseinheit ist kein Gegenstand für Spielerei und Experiment. Wollen die Deutschen heute die flüchtige Gunst der politischen Stunde und das glückliche Erbe des Grundgesetzes durch überflüssige Rituale ihrer demokratischen Selbstbestätigung verspielen?

Josef Isensee ist Ordinarius für öffentliches Recht an der Universität Bonn