Von Rolf J. Langhammer

Institutionen haben kein Eigenleben. Sie leben durch ihre Eigentümer und Mitarbeiter. Ändern sich die Politik der Eigentümer und/oder die Interessen der Mitarbeiter, so verändern sich auch die Institutionen. Die Eigentümer des Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Weltbank, also deren Mitgliedsstaaten, verfolgten bei deren Gründung vor fünfzig Jahren in Bretton Woods ganz konkrete Ziele: Die Bank sollte den Wiederaufbau des zerstörten Westeuropa und Japans finanzieren und helfen, deren Volkswirtschaften wieder an den Rest der Welt anzubinden. Der Fonds sollte den passenden Geldmantel schneidern: Liquidität ohne Inflation, Stabilität der Wechselkurse, Freiheit für Kapitaltransaktionen, Koordinierung der Wirtschaftspolitik.

Sowohl die Instrumente (Orientierung an Knappheit und Preisen) als auch das ordnungspolitische Konzept (im Zweifel für weniger Staat, der sogenannte Washingtoner Konsens) waren mit dem, was beide Institutionen in den Zielländern vorfanden, vereinbar. Die kriegszerstörten Regionen zeichneten sich durch gewachsene Wirtschaftsordnungen und ausgebildetes Humankapital aus. Auch die Mitarbeiter von Fonds und Bank konnten zufrieden sein. Sie hatten ihre Zielgruppe (die Industrieländer), ihre Funktion und den Nachweis ihrer Existenzberechtigung: Die Bretton-Woods-Institutionen produzierten wichtige kollektive internationale Güter. Sie stabilisierten die Erwartungen und trugen damit zur raschen Kapitalbildung bei.

Dies trug aber auch gleichzeitig den Keim der Bedeutungseinbuße in sich: Mit zunehmendem Erfolg konnten sich die führenden Mitglieder, die nach den Regeln das Sagen haben, folgenlos über die Statuten hinwegsetzen. Die Bank als Mobilisierungsquelle von Kapital wurde von den Industrieländern immer weniger gebraucht. Immerhin aber konnte sie neue Funktionen und damit neue Ressourcen für sich reklamieren, so bei neuen Kreditfenstern (Fazilitäten) für Umwelt, Soziales und Schuldenerleichterung. Damit entging sie zwar dem Verdikt der Überflüssigkeit, mußte sich aber nun immer mehr auf eine Gruppe von Staaten konzentrieren, die die schlechtesten Voraussetzungen für die Umsetzung des Washingtoner Konsensus besitzt: die armen Länder Schwarzafrikas, Lateinamerikas und Südasiens sowie die ehemaligen sozialistischen Länder. Objektive Reformschwächen (Mangel an Ressourcen und Humankapital, Fehlen stabilisierender Ordnungen) einerseits und subjektive Reformunwilligkeit (kleptokratische Eliten) andererseits haben die Manager der Bank im wohlverstandenen Eigeninteresse veranlaßt, weicher und duldsamer zu werden. Projekte, die heute von der Bank finanziert werden, wären in den siebziger Jahren gnadenlos abgelehnt worden.

Den Fonds aber traf es noch ärger. Mit dem Zusammenbruch des Systems fester Wechselkurse 1971 blieb ihm letztlich nur noch eine Aufgabe, nämlich Mitgliedern bei Zahlungsbilanzschwierigkeiten mit ungeliebtem Rat (Konditionalität) und gewünschter Tat (Beistandskrediten) zur Seite zu stehen. Die Industriestaaten können auf beides meist verzichten. Sie leihen sich Geld untereinander, finanzieren also ihre Leistungsbilanzdefizite mit Geld, das sie selbst schaffen und das bei flexiblen Wechselkursen auch von den Überschußländern akzeptiert wird. Damit vermeiden sie die Anwendung der von ihnen selbst geschaffenen Statuten auf sich selbst. Mahnungen des Fonds zur Wirtschaftspolitik der Industrieländer sind Pflichtübungen ohne Folgen.

Auch die Fondsmanager müssen um ihre Existenzberechtigung kämpfen und ihren ungeliebten Rat den Ländern angedeihen lassen, die keinen großen Bruder als Finanzier besitzen (wie dies in Ostdeutschland oder in der Franc-Zone Afrikas der Fall ist) und deren selbstgeschaffenes Geld von niemandem in der Welt akzeptiert wird. Auch die Fondsmanager haben es mit Reformschwäche, extremer Verwundbarkeit gegenüber externen Schocks und reformunwilligen Politikern in den Klientelländern zu tun und passen sich aus Eigeninteresse und nach Vorgaben der Mitglieder mit weicheren Auflagen an.

Für beide Seiten, Manager und Fonds einerseits, Entwicklungs- und Transformationsländer andererseits, war dieser Anpassungsprozeß schmerzhaft, weil von ständigen Mißerfolgen und Fehleinschätzungen begleitet. Die Bank, und noch stärker den Fonds, trafen Vorwürfe, er wolle den Washingtoner Konsensus um den Preis sozialer Zerrüttung durchsetzen. Lassen diese sich erhärten?