Lord Owen und Thorwald Stoltenberg, die reisenden Häupter der Internationalen Konferenz für das ehemalige Jugoslawien, trafen einen schlechtgelaunten Slobodan Milosevic. "Immer wieder will man meine Hilfe", beschwerte sich der serbische Präsident. "Aber zum Dank gibt es nur neue Forderungen, neuen Druck." Bis zu jenem Tag im Februar hatten die Vermittler auf Milosevic gesetzt; von da an war es vorbei. Immer noch weigert sich Milosevic, Kroatien in seinen alten Grenzen diplomatisch anzuerkennen, obwohl die internationale Kontaktgruppe ihm in Aussicht stellt, dafür die gegen Restjugoslawien verhängten Sanktionen aufzuheben.

In der Theorie gibt es für die Gelassenheit beim mächtigsten Mann Serbiens keine Erklärung. Verhielte er sich nach den Erwartungen der internationalen Gemeinschaft, müßte Milosevic alles daransetzen, daß das Totalembargo gegen sein Land sofort aufgehoben wird. Schon für den Winter 1993/94 erwarteten die Experten der beiden amerikanischen Sender Radio Free Europe und Radio Liberty den "Kollaps" der serbischen Wirtschaft. Wohnungen werde man nur noch auf fünf Grad heizen können, und den Autor eines Szenarios quälte die Frage, ob die Bewohner Belgrads freiwillig aufs Land fliehen würden oder ob man sie, "wie in Pol Pots Kambodscha", dazu werde zwingen müssen.

Heute, nachdem der zweite Winter vorbei ist, ist Belgrad tatsächlich arm. Das Land ist von seinen Handelspartnern und den internationalen Finanzorganisationen abgeschnitten; neunzig Prozent der Bevölkerung leben unter der Armutsgrenze. Aber Serbien ist noch lange nicht am Ende: Das Land produziert genug Lebensmittel, und der Treibstoffpreis ist stabil. Milosevic habe es jedenfalls nicht eilig, glaubt Filip David, ein prominenter Analytiker aus dem oppositionellen "Belgrader Kreis". Der Präsident warte, meint David, bis sich in Rußland etwas ändert und von dort Unterstützung kommt. Zoran Djindjic, Vorsitzender der Demokratischen Partei und zur Zeit einflußreichster Oppositionspolitiker, hat für die Wartestrategie auch eine ökonomische Erklärung. Nach drei Jahren Embargo habe sich auf niedrigem Niveau ein Gleichgewicht eingependelt; neue Schäden durch die Fortdauer der Sanktionen seien nicht mehr zu erwarten. Sie seien eine "chronische Krankheit" geworden, mit der der Patient zu leben gelernt habe.

Welchen Effekt das Embargo wirklich hat, wird von denen, die es verhängt haben, gar nicht kontrolliert. Bei der Uno, die im früheren Jugoslawien gut 44 000 Menschen beschäftigt, ist für die Analyse dieser Frage kein Platz. Dabei sind die Sanktionen, die nur medizinische und humanitäre Güter von der Einfuhr ausnehmen und die von allen Staaten der Welt anerkannt werden, die umfassendsten, denen je ein Land ausgesetzt war. Aber weder verfügt das Blauhelm-Hauptquartier in Zagreb über eine Wirtschaftsabteilung, noch dient ein Ökonom in dem kleinen UN-Stab für "zivile Angelegenheiten" in Belgrad. Das gleiche gilt für die fünfzehnköpfige Sanktionskommission in New York und für ihr Koordinationsbüro in Brüssel. Allein die Beobachtermission der Europäischen Union mit Sitz in Zagreb leistet sich eine ökonomische Abteilung, die sich mit der Frage bisher aber nicht beschäftigt hat. Ihr Leiter Chris von Bezold formuliert die optimistischste Annahme: "In jedem Falle haben die Sanktionen den Aktionsspielraum von Milosevic eingeschränkt."

Die Praxis indes zeigt, daß wirtschaftliche Wirksamkeit und politische Wirkung im Fall Jugoslawien nur lose verbunden sind. Aus einer ersten Analyse schloß schon 1993 der Brite David Dyker, führender Ostforscher am Sussex Institute, daß die Sanktionen "effektiver darin waren, Serbiens technologische Grundlage zu unterminieren und seine mittel- bis langfristigen wirtschaftlichen Perspektiven zu verdunkeln, als im Aufhalten der Aggression". Dyker war wohl zu pessimistisch, denn auch später noch entfalteten die Sanktionen positive politische und materielle Wirkungen: Der Bruch zwischen Milosevic und dem bosnischen Serbenführer Radovan Karadzic wird mehr oder weniger offen mit dem Embargo begründet. Daß die bosnischen Serben ihre Artillerie an wenigen strategischen Punkten konzentrieren müssen, liegt nach der Erkenntnis der UN-Militärbeobachter vor allem am Treibstoffmangel.

Daß Sanktionen überhaupt wirken, machte erst eine Studie aus dem Jahr 1985 klar, die 103 historische Fälle untersuchte, Parameter für deren Erfolg aufstellte und Bedingungen formulierte, unter denen Sanktionen mehr oder minder erfolgreich sind. Nimmt man die Untersuchung der beiden amerikanischen Forscher Gary Clyde Hufbauer und Jeffrey J. Schott zum Maßstab, hat das Totalembargo gegen Jugoslawien zwar die besten Chancen, sich im Lande wirtschaftlich bemerkbar zu machen - weil es von der ganzen Welt unterstützt und kontrolliert wird und weil das Land sich ohnehin auf einem steilen Abstieg befand. Aber seine Chancen, politisch zum Erfolg zu führen, sind gering. Hufbauers und Schotts Regel Nummer eins: "Keine übertriebenen Erwartungen hegen!" wird nämlich dauernd verletzt. "Sanktionen", heißt es bei den Forschern, "können nicht so leicht einen militärischen Angriff stoppen, wie einen politischen Gefangenen befreien."

Als der Sicherheitsrat im Mai 1992 das Embargo beschloß, verband er damit die Aufforderung an Jugoslawien, die in Bosnien stationierten Einheiten der "Jugoslawischen Volksarmee" aufzulösen und zu entwaffnen. Später trat dann die "Signalwirkung" des Embargos in den Vordergrund: Mit ihm zeigte man anderen, vor allem Kroatien, die Daumenschrauben. Erst die Kinkel-Juppé-Initiative vom November 1993 verband das Embargo wieder mit konkreten Forderungen. Im Jahr darauf schließlich stellte die Bosnien-Kontaktgruppe die Lockerung der Sanktionen für den Fall in Aussicht, daß ihr Friedensplan auch von der serbischen Seite angenommen würde. Anfang 1995 verlangte sie die Anerkennung Kroatiens und Bosniens. In den Vereinigten Staaten schließlich plädiert eine starke Lobby mit der Ex-UN-Botschafterin Jeanne Kirkpatrick an der Spitze dafür, via Sanktionen gleich noch das Kosovo-Problem zu lösen.