Am Beginn des 21. Jahrhunderts mangelt es nicht an Stimmen, die vor den Folgen der Globalisierung warnen. Das Tempo der wirtschaftlichen Integration habe sich von der politischen Sphäre in einem Maße gelöst, dass die Souveränität der Nationalstaaten sowie das Primat der Politik über die Wirtschaft fundamental infrage stünden. Mehr noch als internationaler Handel und grenzüberschreitende Investitionen der Unternehmen stehen dabei die internationalen Kapitalströme und damit die Banken und andere Finanzinstitutionen in der Kritik.

Ist die Politik im Schlepptau der Finanzmärkte? Wer sich im Schlepptau befindet, ist gezwungen, passiv der Richtung und der Geschwindigkeit des Schleppers zu folgen. Diese Sicht unterstellt einen Interessengegensatz zwischen den Zielen der Finanzmarktteilnehmer und den Zielen der Politik. Doch ist nicht beiden Bereichen der Wunsch nach stabilem Wachstum und der Mehrung von Wohlstand gemein? Ein liberaler Finanzmarkt ist ein wichtiges Instrument, diese Ziele zu erreichen. Die Überlegenheit des marktwirtschaftlichen über das kommunistische System hat das gezeigt. Aber lehrt die Geschichte nicht auch, dass die Tendenz der Kapitalmärkte zu periodischen Fehlentwicklungen durch regulative Maßnahmen gedämpft werden muss? Sollten nicht Staat und Finanzmärkte auch dabei Partner sein?

Wachstum muss auch deswegen Ziel der Politik sein, weil zum einen die Handlungsfähigkeit des Staates auf wirtschaftlicher Potenz gründet: Ohne florierende Wirtschaft keine sprudelnden Steuerquellen. Zum anderen ist eine leistungsfähige Wirtschaft die Voraussetzung für eine stabile demokratische Entwicklung.

Anders als die Politik haben "die Finanzmärkte" per se keine eigenen Ziele. Sie sind Instrumente, mittels deren die Akteure ihre individuellen Ziele erreichen. Gemäß der Logik der Marktwirtschaft führen die individuellen Aktionen einzelner Kapitalanbieter und -nachfrager dabei im Ergebnis zu einer Erhöhung der gesamtwirtschaftlichen Wohlfahrt. Der Sparer, der auf der Suche nach der besten Verzinsung ist, lenkt bewusst oder unbewusst sein Kapital in jene Investitionsprojekte, die am rentabelsten sind und damit das gesamtwirtschaftliche Wachstum am meisten fördern.

Eine arbeitsteilige Weltwirtschaft und Wachstum sind ohne moderne Finanzmärkte und die in ihnen agierenden Banken nicht vorstellbar. Banken und Finanzmärkte erfüllen zwei sehr grundlegende wirtschaftliche Funktionen. Sie vermitteln Kapital von Gläubigern zu Schuldnern, und sie verteilen finanzielle Risiken auf diejenigen, die diese am besten tragen können und wollen. Alle Studien zur wirtschaftlichen Entwicklung zeigen, dass Länder mit effizienten und freien Finanzmärkten mittelfristig schneller wachsen als solche, deren Finanzsystem unterentwickelt und protektioniert ist.

Die Öffnung der nationalen Finanzmärkte gegenüber dem Ausland erweitert diese positiven Effekte. Die Unternehmen können auf den weltweiten Pool des anlagesuchenden Kapitals zurückgreifen. Umgekehrt stehen inländischen Anlegern nicht nur die heimischen Finanzprodukte zur Verfügung, sondern sie können weltweit die passenden Anlageformen auswählen.

Nur mithilfe der globalen Finanzmärkte kann der weltweite Handel finanziert und abgesichert werden, können international integrierte, global agierende Unternehmen entstehen. Das spektakuläre Wachstum junger Technologieunternehmen, die dynamische Expansion von Internet und Electronic Commerce wären ohne funktionierende Venture-Capital-Märkte und Börsen kaum vorstellbar gewesen. Andererseits darf nicht übersehen werden: Die informationstechnologische Revolution verändert gegenwärtig die Finanzmärkte und, wenn auch weniger schnell, die Volkswirtschaften radikal. Diese Entwicklungen werden auch das Verhältnis zwischen den Finanzmärkten und der Politik nicht unberührt lassen.

Die Aktienmärkte schließlich spiegeln nicht nur die Einschätzung der internationalen Anleger über die individuellen Wachstumsaussichten der Unternehmen wider. Die Anleger erwägen auch die Rahmenbedingungen, innerhalb deren die Unternehmen arbeiten. Insofern schließen die Börsenbewertungen von Unternehmen immer auch indirekt eine Bewertung der jeweiligen nationalen Wirtschaftspolitik, der Qualität des Standorts ein.

Die negativen Folgen geschwächter Unternehmen für die Wohlfahrt eines Landes werden dank der Finanzmärkte heute schneller wahrgenommen als früher. Verminderte Innovations- und Investitionsfähigkeit reduzieren das Wachstumspotenzial einer Volkswirtschaft und damit die Aussicht auf die Schaffung von Arbeitsplätzen.

Finanzmärkte sind effiziente Sensoren für solche Fehlentwicklungen, doch sie erzwingen nicht eine bestimmte Politik: Keinem Land mit eigener Währung ist es verboten, eine expansive Geldpolitik zu betreiben, wenn dieses den Wünschen der Bevölkerung oder dem Willen der jeweiligen Regierung entspricht - selbst wenn dies mit hohen Inflationsraten einhergeht. Die Finanzmärkte prüfen nur ständig, ob die Politik in sich konsistent ist oder ob es nicht früher oder später zu einer Korrektur kommen muss. Insofern sollte man weniger von einer "Disziplinierungsfunktion" der Finanzmärkte als vielmehr von einer "Wächterfunktion" sprechen: Offene Finanzmärkte führen zu einem Rechtfertigungszwang hinsichtlich der Logik eines bestimmten wirtschaftspolitischen Kurses.

Wenn also eine weitgehende Interessenkongruenz zwischen Politik und Finanzmärkten besteht, warum dann die zum Teil heftige Kritik an der Globalisierung? Warum der Vorwurf, dass die "Ideologie des Marktes" zum herrschenden Paradigma geworden sei?

Die mangels ökonomischer Grundkenntnisse vielfach latent vorhandene Ablehnung marktwirtschaftlicher Mechanismen mag ein Grund dafür sein, dass die Globalisierung auf instinktive Ablehnung stößt. Dabei werden die mit offenen Märkten verbundenen Vorteile geschätzt, während die logischen Konsequenzen auf Unbehagen stoßen. Das bezieht sich unter anderem auf die mit offenen Märkten verbundenen Handlungsrestriktionen für die Politik, auf ihre Verteilungswirkungen, auf ihren Einfluss auf gesellschaftliche Werte und auf die Sorge um die Folgen von Marktversagen, von irrationalen Bewegungen auf den Finanzmärkten also.

Die autonomen Entscheidungen, die Hunderttausende von Anlegern auf den Finanzmärkten treffen, werden im Gegensatz zu Wahlentscheidungen nicht alle vier oder fünf Jahre, sondern täglich gefällt, was Regierungen ständig unter einen erheblichen Erklärungszwang setzt. Die Politik kann es sich daher nicht leisten, nur fallweise (kurz vor den Wahlen) an der Verbesserung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen zu arbeiten. Insofern erzwingen offene Märkte im positiven Sinne einen Entscheidungsdruck hinsichtlich der Auswahl der wirtschaftspolitischen Ziele und Instrumente. Dass dieser Entscheidungsdruck für die Politik nicht immer willkommen ist, trägt sicherlich zum Unbehagen gegenüber offenen Kapitalmärkten bei.

Die Staaten müssen sich nach den Anlegerwünschen richten

Die Politik hat zu den von ihr zuweilen schmerzhaft verspürten Handlungsrestriktionen freilich selbst beigetragen. Regierungen und Parlamente haben das Instrument der Staatsverschuldung übermäßig genutzt. Dies impliziert - wie bei anderen Schuldnern auch - eine Rechenschaftspflicht gegenüber den Gläubigern. Je höher die Staatsverschuldung, desto mehr sind Staaten dem Urteil der Finanzmärkte ausgesetzt. Wenn Regierungen und Parlamente sich also gezwungen sehen, heute auf die Bedürfnisse und Präferenzen der internationalen Finanzmärkte stärker Rücksicht zu nehmen, dann ist das auch auf die Fehler der Vergangenheit zurückzuführen.

Aufgrund der Öffnung der Finanzmärkte stehen Staaten als Schuldner mit anderen Staaten, aber auch mit privaten Schuldnern im Wettbewerb um die weltweiten Ersparnisse. Aufgrund der Freiheit des Kapitalverkehrs gibt es keinen bevorzugten Zugriff der Staaten auf die jeweiligen nationalen Ersparnisse mehr. Anleger müssen sich nicht mehr nach den Anlagemöglichkeiten richten, die ihnen ihre Regierung einräumt, vielmehr müssen sich die Regierungen nach den Wünschen der Anleger richten.

Problematisch wird das dann, wenn Kosten und Nutzen staatlicher Leistungen aus Sicht der mobilen Gruppen nicht übereinstimmen. Auch Unternehmen konsumieren staatliche Leistungen, und es besteht kein Widerspruch zwischen öffentlichem und privatem Interesse, solange die Steuern in einem angemessenen Verhältnis zu den Leistungen stehen. Dies gilt für materielle öffentliche Güter wie etwa die Infrastruktur, aber auch für immaterielle öffentliche Güter wie den sozialen Frieden, von denen die Unternehmen indirekt profitieren.

Zum Problem werden Steuern und sonstige Abgaben aber dann, wenn das Verhältnis zwischen staatlichen Leistungen und der Abgabenlast aus Sicht der mobilen Gruppen nicht stimmt. Zustimmung etwa für Umverteilungsmaßnahmen zu gewinnen ist bei wachsender Bedeutung mobiler Gruppen schwieriger geworden. Die Zwangssolidarität, wie sie in Deutschland zum Beispiel in der gesetzlichen Sozialversicherung zum Ausdruck kommt, greift bei mobilen Faktoren weit weniger. Ebenso ist es heute schwieriger, Unternehmen einen Teil der Finanzierung für sozialstaatliche Maßnahmen aufzuerlegen. Grundsätzlich steht die Politik heute in einem stärkeren Begründungszwang bei derartigen Umverteilungsmaßnahmen als früher.

Mit Recht wird zunehmend anerkannt, dass die Fähigkeit der Unternehmen, Lasten zu tragen, durch die Tatsache begrenzt wird, dass sie sich in einem intensiven internationalen Wettbewerb befinden. Bisweilen scheint es, als habe die Politik (noch?) nicht erkannt, welche Handlungsrestriktionen der aus der Globalisierung resultierende Wettbewerbsdruck den Unternehmen auferlegt. Es wäre bedenklich, wenn sich die Tendenz fortsetzte, dass Politik und Wirtschaft sich intellektuell zunehmend in unterschiedlichen Sphären bewegen, in denen das Verständnis für die Handlungsmotive und -restriktionen der anderen Seite verloren geht.

Der wohl wichtigste Grund für das Unbehagen gegenüber dem freien Kapitalverkehr dürfte die Sorge sein, damit sei auch zwingend die Übernahme eines bestimmten Wirtschafts- und Gesellschaftsmodells verbunden. Konkret befürchten viele den Siegeszug des Shareholder-Value als Inbegriff eines "Raubtierkapitalismus amerikanischer Provenienz" und sehen darin ein Menetekel für das europäische Modell der sozialen Marktwirtschaft. Solche Bedenken sind ernst zu nehmen.

Offene Kapitalmärkte begrenzen indes zwar den Handlungsspielraum im Hinblick auf einzelne Politikmaßnahmen. Wirtschaftspolitik ist jedoch ein Gesamtpaket einer Vielzahl von Maßnahmen. Staaten konkurrieren um mobiles Real- und Finanzkapital nicht nur über den Preis staatlicher Leistungen, also die Steuersätze, sondern über Gesamtpakete staatlicher Leistungen und deren Finanzierung. Dies ist der Grund dafür, dass ganz unterschiedliche wirtschaftliche Systeme mit hoher Kapitalmobilität vereinbar sind.

Die Finanzmärkte spiegeln den westlichen Wertekanon wider

Es irrt, wer glaubt, es gebe nur eine einzig richtige, allgemein gültige Variante der liberalen, marktwirtschaftlichen Ordnung, die in allen Staaten identisch umgesetzt werden müsse. Liberalismus ist gerade die Absage an einen solchen Dogmatismus. Dies bedeutet, dass der öffentliche Diskurs über die Gestalt des Gemeinwesens ein kontinuierlicher Prozess sein muss - dessen Ergebnis sich stets im internationalen Vergleich sowie gegenüber Wahlbürgern und mobilen Produktionsfaktoren bewähren muss.

Das Gebilde "Staat" ist zudem mehr als nur eine ökonomische Einheit. Staatliche Ordnung ist das Ergebnis der Wertorientierungen der Bürger, die sich nicht auf ökonomische Werte beschränken. Der Wertekanon aber ist es, der Grundlage der Demokratie, der Bürgergesellschaft ist. Die Marktwirtschaft und der Finanzmarkt sind "nur" Instrumente, die nicht selbstständig Werte setzen können; sie sind vielmehr Ausdruck bestimmter Wertorientierungen wie etwa jener der individuellen Freiheit.

Obwohl der Finanzmarkt nur ein Instrument ist, besteht zwischen Instrumenten und Werten eine Wechselwirkung. Die gegenwärtige Struktur der globalen Finanzmärkte spiegelt den Wertekanon der westlichen Industriestaaten wider, die das Weltwährungs- und -finanzsystem nach dem Zweiten Weltkrieg maßgeblich gestaltet haben. Vertragsfreiheit, das Ziel freien Kapitalverkehrs und der Schutz bestehender Verträge auch im internationalen Rahmen sind Beispiele dafür, wie sich Grundwerte der Demokratien, hier: die Freiheit des Individuums und die Rechtssicherheit, in der Gestaltung der Instrumente niederschlagen.

So wie der Wertekanon die Instrumentwahl bestimmt, so wirkt umgekehrt die Instrumentwahl zurück auf die Entwicklung des Wertekanons. So kann eine bestimmte Struktur der Unternehmensfinanzierung auch Rückwirkungen auf den Einfluss bestimmter Gruppen von Kapitalgebern und damit deren Stellung innerhalb einer Gesellschaft haben. Dabei ist nicht auszuschließen, dass die Wahl bestimmter Instrumente Rückwirkungen auf den Wertekanon hat, die nicht intendiert sind.

Unbehagen lösen das Geschehen an den Finanzmärkten und dessen Einfluss auf wirtschaftliche Tendenzen und wirtschaftspolitische Entscheidungen schließlich auch aus, weil Märkte irren können und bisweilen übertreiben. Der Glaube an die Rationalität der Sanktionsgewalt des Finanzmarktes ist in den Finanz- und Währungskrisen der letzten Jahre erschüttert worden. Selbst liberale Beobachter konnten sich des Eindrucks nicht erwehren, dass - bildlich gesprochen - die Bestrafung teilweise im Missverhältnis zum Delikt stand.

Auch heute steht das Primat der Politik nicht infrage

Wirklich gefährlich sind spekulative Blasen oder "irrationaler Überschwang", also nicht gerechtfertigte Erwartungen im Zuge eines Herdentriebs an den Finanzmärkten. Auch an den Finanzmärkten agieren fehlbare Menschen, die kollektiven Stimmungen ebenso ausgesetzt sind wie kurzfristigem Entscheidungsdruck. So negativ die Auswirkungen von Fehlentwicklungen auf Finanzmärkten sind, so haben marktwirtschaftliche Ordnungen zumindest den Vorteil, dass Fehler relativ schnell aufgedeckt werden.

Die negativen Auswirkungen eines möglichen Marktversagens müssen jedoch grundsätzlich in Relation zu den Wohlfahrtsgewinnen gesehen werden, die durch die Liberalisierung geschaffen werden. Das bedeutet nicht, Marktversagen und seine bisweilen dramatischen Folgen fatalistisch hinzunehmen. Es bedeutet aber wohl anzuerkennen, dass es immer wieder neu abzuwägen gilt zwischen periodischen Fehlleistungen der Finanzmärkte und den Wohlfahrtsgewinnen offener Finanzmärkte. Auf jeden Fall kann die Wahrscheinlichkeit von Finanzkrisen durch eine effiziente Regulierung der Finanzmärkte und adäquate Rahmenbedingungen wirtschaftlichen Handelns stark reduziert werden. Politik und privater Sektor haben daran ein gemeinsames Interesse.

Auch im Zeitalter der Globalisierung geht es nicht um ungezügelte Finanzmärkte. Finanzmarktregulierung, Bankenaufsicht, Verbraucherschutz und Wettbewerbskontrolle sind notwendige Pfeiler der Gestaltung nationaler wie internationaler Finanzmärkte. Einen Teil dieser Rahmenbedingungen können nationale Regierungen im Alleingang setzen; andere sind in Kooperation mit anderen Staaten zu errichten. Es ist dringend notwendig, dass auch die Politik im Bewusstsein einer globalisierten Welt denkt und handelt, also internationale Regelwerke und Institutionen schafft, die Stabilität sichern, für klare Spielregeln und Mechanismen zur Konfliktlösung sorgen. Die damit verbundene partielle Abgabe von Souveränitätsrechten an supranationale Institutionen und regionale Integrationsverbünde dient dem Zweck, staatliche Aufgaben, die auf nationaler Ebene nicht mehr effektiv und effizient erfüllt werden können, auf internationaler Ebene wahrzunehmen. Gerade die Europäische Union ist ein hervorragendes Beispiel dafür, wie in diesem Sinn "Autonomie durch Integration" entstehen kann. Dieses Poolen von Souveränitätsrechten bewahrt die Handlungsfähigkeit der Politik auch im Zeitalter der Globalisierung. Sie ist damit auch kein Verlust an nationaler Souveränität.

Zugleich müssen Regierungen angesichts der komplexen Zusammenhänge auf die Expertise des Privatsektors zurückgreifen. Dabei zeigt sich gerade im Finanzsektor, dass eine Selbstregulierung der Industrie oft die überlegene Lösung ist. Die Marktdisziplin ist ein mächtiges, wenn auch nicht allmächtiges Instrument, um das Verhalten einzelner Marktteilnehmer zu disziplinieren.

Offene Märkte, einschließlich der Finanzmärkte, sind - wenn sie in einen angemessenen und leistungsfähigen Ordnungsrahmen eingebunden sind - konstituierendes Element einer marktwirtschaftlichen Ordnung und Grundlage von Wohlstand und Wachstum. Die gewachsene Rolle der Finanzmärkte stellt dabei das Primat der Politik nicht infrage.

Politik muss aber heute mehr denn je auch mit Blick auf die Finanzmärkte formuliert werden. Die berechtigten Interessen in- und ausländischer Investoren, der Wunsch der Finanzmarktteilnehmer nach Rechtssicherheit und Stabilität müssen respektiert werden. Diese Wünsche stehen freilich nicht im Gegensatz zu den Grundorientierungen einer an Wohlstand und Wachstum orientierten Politik, sondern sind mit ihnen identisch. Offene Finanzmärkte erinnern Politiker allerdings vielleicht etwas häufiger und bisweilen etwas deutlicher an diese Zielsetzungen, als die Wähler dies vermögen. Wenn man so will, haben die Finanzmärkte quasi als "fünfte Gewalt" neben den Medien eine wichtige Wächterrolle übernommen. Wenn die Politik im 21. Jahrhundert in diesem Sinn im Schlepptau der Finanzmärkte stünde, wäre dies vielleicht so schlecht nicht.