E S S A Y Abschied von den Machern

Wie das Bündnis für Arbeit die Erneuerung schafft - durch Konsens

Kaum ein politisches System in Europa verlangt ein so ausgeprägtes System von checks and balances wie das deutsche. Das ist zum Teil Folge der verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen der Nachkriegszeit, ruht aber auch auf sehr viel älteren verfassungshistorischen Schichten. Ebenso ist der kooperative Ansatz im Wirtschaftsleben nicht erst eine Frucht der Nachkriegszeit. Bereits in der Gründung der "Zentralarbeitsgemeinschaft der industriellen und gewerblichen Arbeitgeber und Arbeitnehmer Deutschlands" im Jahr 1918 hat die Tradition der Sozialpartnerschaft frühen Ausdruck gefunden.

Mit der Pluralität von Entscheidungsebenen und Akteuren auf der politischen Bühne ist Deutschland seit 1949 gut gefahren. Bundesstaatliche Ordnung, Sozialpartnerschaft und euroatlantische Integration waren die Grundlagen des Erfolges der deutschen Nachkriegsdemokratie. Die soziale Marktwirtschaft mit ihren konsensorientierten Entscheidungsstrukturen wurde zu einem hierzulande hoch akzeptierten und andernorts nachgeahmten Gesellschaftsmodell.

Radikale politische Kurswechsel, wie sie Großbritannien etwa mit dem Amtsantritt der konservativen Thatcher-Regierung erlebt hat, sind in Deutschland ausgeblieben. Eruptionsartige Massenproteste, wie sie Frankreich in regelmäßigen Abständen heimsuchen, blieben der deutschen Bevölkerung erspart. Sozialer Friede und Berechenbarkeit sind wichtige Standortvorteile geworden.

Trotz dieser unbestreitbaren Erfolge ist die deutsche Kooperations- und Verhandlungsdemokratie immer wieder in die Kritik geraten. Seit Fritz Scharpf Mitte der achtziger Jahre zur Beschreibung der deutschen Situation den Begriff der "Politikverflechtungsfalle" geprägt hat, ist die politikwissenschaftliche Diskussion über die Handlungsspielräume und Gestaltungsmöglichkeiten der Politik nicht mehr zur Ruhe gekommen. Standen anfänglich das Bund-Länder-Verhältnis und EU-rechtliche Fragen im Mittelpunkt der Debatte, hat sie heute noch an zusätzlicher Schärfe gewonnen durch die Herausforderungen einer globalisierten Wirtschaft und einer immensen Beschleunigung des wissenschaftlich-technischen Fortschritts.

Fritz Scharpf hat die Politikverflechtungsfalle beschrieben als eine mehrere Ebenen umfassende "Entscheidungsstruktur, die aus ihrer institutionellen Logik heraus systematisch ... ineffiziente und problemunangemessene Entscheidungen erzeugt und zugleich unfähig ist, die institutionellen Bedingungen ihrer Entscheidungslogik zu verändern".

Tatsächlich haben die Anforderungen an Politik in den letzten Jahren enorm zugenommen. Die Auswirkungen der internationalen Finanz- und Warenströme sowie der weltweiten Standortkonkurrenz auf die Handlungsmöglichkeiten der Nationalstaaten sind oft beschrieben worden und werden hier nicht wiederholt.

Weniger bekannt ist ein anderer Aspekt, der erst jetzt unter dem Eindruck zum Beispiel der gentechnischen Revolution ins Bewusstsein einer breiteren Öffentlichkeit drängt: Die immense Beschleunigung des wissenschaftlich-technischen Fortschritts, aber auch die dadurch provozierten neuen Gefährdungen stellen das politische System auf eine harte Belastungsprobe. Bei Zukunftstechnologien wie E-Commerce und Biotechnologie sind die Zeitfenster für die Entwicklung von rechtlichen und institutionellen Rahmenbedingungen knapp bemessen. Der ritualisierte Weg über Expertenrunden, Programmkommissionen, Parteitagsbeschlüsse und langwierige Gesetzgebungsvorhaben kann sich hier schnell als zu lang erweisen und ist im Übrigen bei Beschränkung auf das Abfragen von Meinungen und Interessen zu wenig effektiv bei der Vorbereitung von Entscheidungsprozessen. Diskussionen in Partei und Gesellschaft, Gespräche mit betroffenen Unternehmen und Verbänden, Abstimmungen mit den europäischen Partnern und legislative Arbeit müssen in neuer Weise miteinander verschränkt werden.

Das gilt für die offenen Fragen der Gentechnik ebenso wie für die Neuorientierung der Landwirtschaft angesichts einer Öffentlichkeit, die durch die täglich neuen Enthüllungen über Umfang und Auswirkungen der BSE-Krise zutiefst verunsichert ist.

Ist die neuerdings viel beschriebene Suche nach Konsens der Ausweg? Nicht in einem umfassenden Sinne. Klassische Verfahren politisch-parlamentarischer Entscheidungsfindung sind nicht infrage gestellt und dominieren im Alltag. Und das Schlagwort "Konsensorientierung" beschreibt den neuen Regierungsstil, der nach der Bundestagswahl 1998 in Deutschland Einzug hielt, höchst unscharf, nach meinem persönlichen Empfinden sogar unzureichend. Die Mehrdeutigkeit des Konsensbegriffes lädt allerdings zu Missverständnissen ein. Ein gemeinsames Vorgehen von Regierungsmehrheit und Opposition wie zum Beispiel bei dem Gesetz zur Entschädigung der NS-Zwangsarbeiter hat es nur selten gegeben. Es wird wie in jeder funktionierenden Demokratie auch bei uns die Ausnahme bleiben.

Wenn man schon das schillernde Wort "Konsens" zur Kennzeichnung des neuen Regierungsstils verwenden will, sollte das in einem qualifizierten Sinne geschehen: Konsens steht dann weder für die Vermeidung des politischen Meinungsstreits noch für den die Öffentlichkeit scheuenden "Kungelkonsens", sondern für das Ergebnis einer offen und fair ausgetragenen Auseinandersetzung um Standpunkte und Interessen.

Nur um diesen "innovativen Konsens" geht es, und nur in diesem Sinne hat die Bundesregierung unter Gerhard Schröder die Suche nach Konsens zu einem Markenzeichen ihrer Politik gemacht. Konsenssuche wird hier zu einem dynamischen Prozess, in dessen Verlauf man traditionelle Blockaden überwindet und dafür sorgt, dass sich in komplexen Entscheidungsprozessen die Waagschale im richtigen Moment zugunsten der Erneuerung senkt. Gerade dort, wo infolge verfassungsrechtlicher Vorgaben und institutioneller Übung eine Vielzahl von Akteuren mit ihren jeweiligen Eigeninteressen an der Formulierung politischer Entscheidungen teilhat, ist dies nach unserer Erfahrung oft die einzig verbliebene Art, starre ideologische Fronten aufzubrechen und einen Modernisierungskurs durchzusetzen. Wer meint, dies ginge ohne Konflikt und die Bereitschaft zum Streit, dem fehlt die Fantasie für den Verlauf solch dialogischer Prozesse.

Die von der Bundesregierung initiierten Konsensrunden werden in aller Regel für eine begrenzte Zeit eingesetzt. Sie dienen der Verständigung über den Sachverhalt, der Formulierung von Zielvorstellungen und der Einigung auf bestimmte Lösungskorridore. So war es beim so genannten Atomkonsens. Auch die Bundeswehrstrukturkommission hat ein Jahr nach ihrer Einberufung ihr Ergebnis vorgelegt. Die Zuwanderungskommission soll bis zum Juni dieses Jahres ihr Ergebnis präsentieren. Schon aus diesem Grunde ist der Neokorporatismus-Vorwurf verfehlt. Es geht nicht um die Schaffung von parallelen Entscheidungsstrukturen, sondern um temporär wirksame Instrumente, die die politische Willensbildung beschleunigen und auf eine möglichst breite gesellschaftliche Grundlage stellen.

Das Bündnis für Arbeit fällt aus dem Rahmen. Anders als andere Konsensgremien ist es zeitlich nicht befristet. Das hat einen einfachen Grund: Solange es nicht gelungen ist, den Durchbruch im Kampf gegen die Massenarbeitslosigkeit zu erzielen, solange das Bündnis der Vertrauensbildung dient und zu konkreten Ergebnissen führt, wäre es politisch nicht verantwortbar, die Veranstaltung abzubrechen. Möglicherweise ist es gerade diese Haltung zum Bündnis, die von vielen in Wissenschaft und Journalismus mit dem rückwärts gewandten Aufziehen der "Neokorporatismus"-Fahne verwechselt wird. Kritisiert wird, dass die Zusammenarbeit zwischen Bundesregierung, Wirtschaft und Gewerkschaften alle Beteiligten davon abhalte, sich auf ihre eigentlichen Aufgaben zu konzentrieren, dass sie Verantwortlichkeiten verwische und echte Reformansätze unmöglich mache.

Diese Kritik verkennt den Modernisierungsansatz, der auch beim Bündnis für Arbeit zugrunde liegt. Sein Ziel ist gerade nicht Besitzstandswahrung, sondern die Suche nach neuen Wegen in der Beschäftigungspolitik. Die Zusammenarbeit im Bündnis enthebt keinen der Partner der Pflicht, seinen angestammten Aufgaben nachzukommen. Weder tastet sie die Tarifautonomie an, noch entlässt sie Regierung und Parlament aus ihrer gesetzgeberischen Verantwortung. Sie erlaubt es vielmehr, gemeinsam übergreifende Interessen und Ziele zu formulieren und Strategien zu ihrer Umsetzung zu vereinbaren. Gute Beispiele sind der im Bündnis vereinbarte Ausbildungskonsens, die auf Bündnisabsprachen basierenden beschäftigungsorientierten Tarifabschlüsse des Jahres 2000, die Stärkung von Teilzeitarbeit und Jobrotation oder Pilotprojekte zur Förderung des Arbeitsmarktzuganges für Geringqualifizierte und Langzeitarbeitslose. An diese Erfolge wird das Bündnis auch in diesem Jahr mit einer Qualifizierungsoffensive der verbesserten Methoden der Arbeitsvermittlung sowie einer flankierenden Behandlung der EU-Osterweiterung anschließen.

Der innovative Konsens bringt die Verhältnisse in Bewegung. Aber er ist weit mehr als ein Mittel zur Durchsetzung reformpolitischer Ziele. Er leistet seinen Beitrag für eine schwierige Neubestimmung des Verhältnisses von Politik und Gesellschaft. Wie notwendig eine solche Neubestimmung ist, weiß jeder, der in seiner täglichen politischen Arbeit das Auseinanderfallen von tatsächlicher Regierungstätigkeit und ihrer Darstellung in Medien und Politikwissenschaft erleben und erleiden muss.

Als lebten wir noch zu Zeiten des klassischen Obrigkeitsstaates, wird die Beschreibung von Politik immer noch dominiert vom Interesse an Staatswillensbildung und hierarchischer Willensdurchsetzung. Auch die politische Journalistik folgt weithin diesem überholten Beschreibungsmuster. Dabei wird übersehen, dass in einem modernen demokratischen Gemeinwesen traditionelle staatliche Politikinstrumente längst ergänzt sind durch dialogisch angelegte Entscheidungsprozesse, deren Steuerung nicht immer den klassischen Mustern des im Arkanum des Regierungsapparates erdachten Rechtsbefehls folgt.

In der modernen, hoch komplexen Gesellschaft verfügen Regierung und Parlament nicht mehr a priori über das notwendige Wissen, geschweige denn einen Wissensvorsprung, um sachadäquate Entscheidungen zu treffen. Sie müssen vielmehr die notwendigen Lernprozesse selbst organisieren. Entscheidungen, die Komplexität ignorieren, werden von den Betroffenen bestenfalls belächelt, schlimmstenfalls ignoriert. Damit gerät die Legitimitätsgrundlage demokratischer Entscheidungsprozesse selbst in Gefahr.

Wie weit die verwendeten Erklärungsmuster und die von ihnen beschriebene Wirklichkeit auseinander klaffen können, zeigt exemplarisch die Berichterstattung über das Bündnis für Arbeit. Immer wieder wird hier gefordert, die Bundesregierung und der Bundeskanzler sollten die Rolle des Moderators verlassen und stärker als Macher in Erscheinung treten. Dieser Vorwurf verkennt den Charakter des Bündnisses und die Rolle, die die Bundesregierung darin spielt. Die drei Partner begegnen sich auf gleicher Augenhöhe, und die Bundesregierung kann, wenn überhaupt, hier nur Primus inter Pares sein.

Der Gegensatz von Macher und Moderator, so griffig er klingt, ist in Wahrheit konstruiert. Er wird dem Charakter politischer Prozesse zunehmend weniger gerecht. Auch die Suche nach Konsens braucht Visionen, Vorgaben und politische Führungsstärke, vielleicht sogar mehr als entrücktes, hoheitliches Handeln. In allen "Konsensprojekten" der laufenden Legislaturperiode ist die Bundesregierung mit klaren Vorstellungen angetreten und hat sie im Grundsatz fest, im Detail aber flexibel durchgesetzt. Das gilt für den Atomausstieg ebenso wie für die Bundeswehrreform, die Steuerreform, die Rentenreform oder das Bündnis für Arbeit.

Ich habe oben auf das Beispiel Gentechnik verwiesen, und tatsächlich kann man sich daran paradigmatisch klarmachen, dass die Politik zu einem solchen Vorgehen angesichts der sich rasant entwickelnden Rahmenbedingungen gar keine Alternative mehr hat. In der Frage der künftigen Nutzung der Gentechnik wirkte jede hoheitliche Pose hohl. Aufgabe der Politik ist es vielmehr, den gesellschaftlichen Dialog zu organisieren, für Transparenz zu sorgen, schwächeren Partnern und Minderheiten das notwendige Gehör zu verschaffen und die Ergebnisse schließlich gesetzgeberisch umzusetzen.

Angesichts des ungebrochenen Trends zur Herausbildung immer neuer gesellschaftlicher Teilsysteme mit je eigenen Funktionslogiken geht es darum, das Bewusstsein dafür zu stärken, dass es eine gemeinsame Verantwortung für das Gemeinwesen gibt, die nicht "abgegeben" oder delegiert werden kann - an wen auch immer.

Das ist, wie ich zugebe, eine Vorstellung von Politik, die im europäisch-kontinentalen Denken über die Organisation von Gemeinwesen nur langsam Fuß fasst. Vor dem Hintergrund unserer geschichtlichen Erfahrung ist das zwar verständlich - auch die deutsche Nachkriegsdemokratie muss als Geschichte stetiger Ausweitung staatlicher Aufgabenwahrnehmung beschrieben werden. Dennoch muss man mit Blick etwa auf die nordamerikanische politikwissenschaftliche Diskussion daran erinnern, dass sich politisches, am größtmöglichen gemeinsamen Nutzen orientiertes Handeln nicht auf den engen Bereich institutioneller Politik beschränkt, sondern in allen Bereichen des gesellschaftlichen Lebens notwendig ist - und dass das Engagement in kleinen Gruppen und auf überschaubaren Handlungsfeldern die Bereitschaft und Fähigkeit wachsen lässt, sich auch in den großen Fragen am gesellschaftlichen Diskurs zu beteiligen.

Nicht um Verzicht auf Gestaltung geht es also, sondern um Stärkung des Dialogs, um Partizipation und Transparenz. In diesem Sinne meint "Rückkehr der Politik" weniger Beschreibung als Versicherung über die Voraussetzungen zukunftsfähiger Gesellschaftsgestaltung: Nur eine Gesellschaft, in der Verantwortung für das Ganze wach bleibt und dort, wo sie getragen werden kann, auch wahrgenommen wird, bewahrt ihren übergeordneten Zusammenhang.

Frank-Walter Steinmeier ist Staatssekretär und Chef des Bundeskanzleramts. Der 1956 in Detmold geborene Jurist war nach seinem Studium Assistent am Lehrstuhl für Verfassungsrecht und Politikwissenschaft an der Universität Gießen. Von 1993 bis 1998 arbeitete er für Gerhard Schröder in Hannover, seit 1996 als Leiter der Staatskanzlei.