A R B E I T S M A R K T Bundesanstalt für Alles

Arbeitsämter in der Bürokratiefalle: Drangsaliert von Gesetzen, kommen die Vermittler kaum dazu, Arbeitslosen zu helfen. Sie brauchen nicht neue, sondern weniger Regeln

Die Spitzenleute erkennt man an ihrer Mischung aus Korrektheit und Sarkasmus, aus Behördenjargon und Selbstironie. Vielleicht wird man zwangsläufig so, wenn man lange zur Bundesanstalt für Arbeit gehört. So klingt es jedenfalls, wenn Heinrich Alt, der stellvertretende Vorstandsvorsitzende der Nürnberger Behörde, von seiner Arbeit erzählt. "Als ich Mitte der Siebziger anfing, kannten die älteren Kollegen noch die wichtigsten Paragrafen des Arbeitsförderungsrechts", berichtet er. "Aber daran ist heute nicht mehr zu denken." Allein seit 1998 seien die Arbeitsmarkt-Kapitel des Sozialgesetzbuches 41 Mal geändert worden - das erste Mal schon bevor das Gesetz in Kraft trat. Wenn Alt über interne Verwaltungsabläufe spricht, fällt das Wort "Realsatire". Er sagt: "Wir sind einiges gewöhnt." Dann grinst er.

Realsatire Arbeitsverwaltung? In keinem anderen Bereich ist die deutsche Sozialbürokratie so verworren, hat sie so schädliche und absurde Folgen. Längst können Ämter ihre eigentlichen Aufgaben nur noch schlecht erfüllen. Deshalb müsste hier auch ansetzen, wer die Arbeitsverwaltung reformieren will: die Opposition, der Kanzler oder auch seine Hartz-Kommission, die Verbesserungsvorschläge unterbreiten soll. Die Arbeitsverwaltung braucht nicht nur neue, sondern vor allem weniger Regeln.

Sicher: Bürokratie gibt es überall. Auch Krankenkassenmanager sprechen manchmal Technokratendeutsch, auch Rentenbescheide geben ihren Empfängern Rätsel auf. Aber in der Arbeitsverwaltung ist die Flut von Vorgaben, die effizientes Arbeiten erschweren, besonders krass - aus einem einfachen Grund: Die Hilflosigkeit von Ministern und Abgeordneten angesichts hoher Arbeitslosenzahlen schlägt sich immer wieder in neuen Gesetzen, Programmen und Projekten nieder. Regelmäßig erliegen die Politiker der Versuchung, hier ein kleines Modellprojekt, dort einen neuen Zuschuss auf den Weg zu bringen, anstatt sich an echte Strukturreformen zu wagen. Die Leidtragenden sind Arbeitslose und Vermittler in den Arbeitsämtern. Die Papierstapel auf ihren Schreibtischen sind die Dokumente des schlechten Gewissens der Politik.

Im Ringen mit den Paragrafen haben die Arbeitsverwalter vergessen, sich effizient zu organisieren. In so manchem Arbeitsamt sind Computer und EDV abends nur für Führungskräfte nutzbar. Jobvermittlern werden ihre Bewerber je nach Name alphabetisch zugeordnet, statt die Expertise des jeweiligen Beraters zu nutzen. Oder auch das: Satte Milliardenbeträge schüttet Nürnberg für die Weiterbildung aus - ohne Genaues über deren Wirksamkeit zu wissen. Kein Konzern könnte sich das erlauben. "Unsere Evaluation der Bildungsangebote ist schlechter als in vielen Schulen", gibt Alt zu.

Freilich hat es sich die Nürnberger Bundesanstalt auch selbst zuzuschreiben, dass ihre Arbeit vielen als umständlich und undurchsichtig gilt. Regelmäßig wird beschworen: Die lokalen Arbeitsämter sollen mehr Autonomie bekommen. Aber genauso konsequent wird dieser Plan durch die gefürchteten "Durchführungsverordnungen" aus Nürnberg konterkariert. Die Menge der Dienstanweisungen aus der Zentrale sei "hammerhart", sagt Gerd Uwe Bugolawski, der für die IG Metall in der Selbstverwaltung des Göttinger Arbeitsamtes sitzt, "da braucht man allein fünf Leute, um das alles zu lesen und umzusetzen". In Nürnberg herrsche eine "Kultur des Erlasswesens", behauptet Jobst Fiedler, Verwaltungsfachmann bei der Unternehmensberatung Roland Berger und Mitglied der Hartz-Kommission der Bundesregierung.

Politik und Bürokratie haben über die Jahre geschaffen, was der Bottroper Arbeitsmarktexperte Bernward Brink den "sozial-bürokratischen Komplex" nennt: ein Dickicht aus Ministerialbürokratien und Wohlfahrtsverbänden, aus 181 Arbeitsämtern, Tausenden Arbeitsfördergesellschaften und - jawohl! - 285 000 Weiterbildungsträgern, aus Gesetzen, Verordnungen und Dienstanweisungen, das kein Mensch überblickt. Als sich in Frankfurt Arbeits- und Sozialämter daranmachten, die örtlichen Einrichtungen für die Förderung Jugendlicher unter einem Dach zusammenzufassen, nannten sie das Ergebnis "Frankfurter Dschungelbuch". Und Gregor Gysi staunte nach seinem Amtsantritt als Berliner Senator für Wirtschaft und Arbeit über die Berliner Arbeitsmarktszenerie, zu der allein 90 verschiedene Beschäftigungsgesellschaften gehören. Binnen vier Jahren sollten es noch 50 sein, sagt er: "So sparen wir eine Reihe von Geschäftsführern, ohne die Zahl der geförderten Arbeitslosen zu senken."

Ein ähnlicher Befreiungsschlag wäre beim Sammelsurium der Hilfen und Programme für Arbeitslose notwendig. "Drei Arbeitsmarktinstrumente würden reichen, eines für die Arbeitgeber, eines für die Arbeitnehmer und eines für den zweiten Arbeitsmarkt", findet BA-Vorstand Alt. Tatsächlich gab es bis Anfang des Jahres allein sieben verschiedene Lohnkostenzuschüsse für Arbeitslose. Immerhin - inzwischen wurden sie auf vier reduziert.

In mehr als 400 Paragrafen sind die rechtlichen Grundlagen der Arbeitslosenversicherung festgehalten. Dass es anders geht, zeigt das Sozialhilfegesetz, das mit wenigen Vorgaben auskommt und den Mitarbeitern der Sozialämter viel Entscheidungsfreiraum bei der Anwendung lässt. "Manchmal beneiden wir die Kollegen von der Stadt um ihre Freiheiten", sagt Peter Welters, Direktor des Arbeitsamtes in Köln, das eng mit dem Sozialamt der Stadt zusammenarbeitet. Kürzlich erst mussten sich Welters und seine Kollegen über eine Vorgabe der Zentrale in Nürnberg für so genannte Seiteneinsteiger wundern. Das sind Bewerber, die zwar Berufserfahrung, aber keinen formalen Abschluss haben - solche aus der Kölner Medienszene etwa, die sich bei Privatsendern oder Produktionsgesellschaften ohne formalisierte Ausbildung hochgearbeitet haben. Da würden ein paar Zusatzstunden Ausbildung reichen, dachten sich die Kölner Vermittler. Aber sie dachten falsch. "Für Seiteneinsteiger gibt es ein Programm, bei dem aber nicht nur die Dauer, sondern auch die Stundenzahl genau vorgeschrieben war - leider für unsere Klientel viel zu umfangreich", berichtet Arbeitsamtschef Welters. Abweichungen waren nicht erlaubt. Pech für die Arbeitslosen.

Angesichts der Fülle komplizierter Vorschriften ignorieren viele Ämter längst einige Pflichten. So hatte die rot-grüne Regierung in ihrem Job-AQTIV-Gesetz Anfang des Jahres "Vermittlungsvereinbarungen" der Ämter mit jedem Arbeitslosen vorgeschrieben. Dabei wird genau abgeklärt, welche Vermittlungsschritte unternommen werden: Das Amt verpflichtet sich, Angebote zu machen, der Arbeitslose bekräftigt schriftlich, was er ohnehin tun soll - die Offerten ernsthaft prüfen und, wenn möglich, nutzen. Die Resonanz war mau. Nicht einmal jeder zehnte neue Arbeitslose hat bisher eine Vereinbarung unterschrieben. "Im Grunde ist das offener Rechtsbruch, aber viele Vermittler finden, dass sie ihre Zeit sinnvoller nutzen können", sagt ein Arbeitsamtsmitarbeiter, der seinen Namen lieber nicht in der Zeitung sehen will.

Peter Hartz, der Volkswagen-Personalvorstand, dessen Kommission im Auftrag des Kanzlers Vorschläge für die Zukunft der Arbeitsverwaltung machen soll, könnte aus solchen Erfahrungen lernen. Er könnte seine Vorschläge darauf ausrichten, den Angestellten und Beamten der Bundesanstalt die Arbeit zu erleichtern. Vielleicht muss die Politik ihnen einfach nur wieder eine Chance bieten, das zu tun, wofür sie ausgebildet wurden: Arbeitslose in Jobs zu vermitteln.

Effizienzsteigerungen von etwa 20 Prozent seien möglich, wenn "die Ämter voneinander lernen und um die besten Lösungen konkurrieren", sagt Günter Schmid vom Wissenschaftszentrum Berlin, ebenfalls ein Mitglied der Hartz-Kommission. Noch mehr Verbesserungspotenzial sieht Stephan Sell, der die Kommission berät und junge Jobvermittler ausbildet. "Ein normaler Vermittler verbringt heute im Schnitt etwa fünfzig Prozent seiner Arbeitszeit mit Verwaltungsarbeiten", sagt er. "Ein Großteil davon könnte ohne Verlust für die Arbeitslosen wegfallen." Genau genommen behauptet Sell, dass die Beschäftigten der Bundesanstalt eigentlich schon mittags gehen könnten, wenn die Nürnberger Behörde besser organisiert wäre.

Was in den deutschen Arbeitsämtern falsch läuft, liegt auf der Hand: Ein Vermittler sollte nicht, wie in Frankfurt/Oder, rund 1000 Arbeitslose betreuen müssen, sondern nur 100 oder 200 - so viele also, dass er sich um jeden einzelnen kümmern kann. Er sollte auf eine funktionierende EDV zurückgreifen können, vielleicht sogar auf so genannte Matching-Maschinen, eine Technik, die Bewerber und Stelle mit einem Knopfdruck zusammenbringt. In den USA ist sie bereits im Einsatz. In Nürnberg gilt sie als unbrauchbar.

Ein Vermittler sollte auch wissen, wer sich bundesweit wofür bewirbt. Derzeit erfährt das Arbeitsamt Köln nicht, ob es in Bonn einen möglicherweise passgenauen Jobsuchenden gibt; wer im Arbeitsamt Göttingen vermittelt, kennt keine Bewerberdaten aus Hannover. Nicht einmal Sozialämter und Arbeitsämter in der gleichen Stadt dürfen ihre Daten über Jobsuchende austauschen. Wo dies doch geschieht, etwa im gemeinsamen Job-Center in Köln, muss die Landesregierung dafür eigens eine Experimentierklausel in Kraft setzen.

Unverständlich, dass ein Fachmann wie Lothar Berg aus dem Kölner Arbeitsamt halbe Tage lang mit seinem kleinen Taschenrechner Spesenabrechnungen von Arbeitslosen addieren muss. Berg gehört seit 22 Jahren zum Kölner Arbeitsamt, er kennt das Geschäft genau und hat zu verschiedenen Firmen in der Stadt einen guten Draht. Doch statt sich mit Unternehmern zu treffen oder einen unsicheren Arbeitslosen zur Vorstellung beim möglichen Chef zu begleiten, muss er ausrechnen, was seine Bewerber für Fotokopien, Passbilder oder die Straßenbahn ausgegeben haben. "Wenn hierfür eine Pauschale gelten würde, wäre das eine riesige Erleichterung", sagt er.

Wie aufwändig die verschiedenen Leistungsberechnungen sind, zeigen die Erfahrungen des Arbeitsamtes in Berlin-Mitte. Dort hat man beschlossen, einige Mitarbeiter ausschließlich für Außenkontakte mit der Wirtschaft freizustellen und anderen die Beratung der Arbeitslosen und die Leistungsberechnung zu überlassen. Ergebnis: Von knapp 500 Beschäftigten sind gerade mal 21 auf Stellensuche - so bürokratisch ist der Innendienst. Natürlich nicht nur in Berlin: Bundesweit arbeiten von den rund 85 000 Angestellten der Bundesanstalt nur etwa 11.000 in der Vermittlung. 10 300 verwalten die Verwaltung, 20 400 rechnen Geldleistungen aus, 3100 sind für die Auszahlung des Kindergeldes zuständig. Dazu gibt es Tausende Beschäftigte, die als Berater für Jugendarbeit oder Qualifikationsmaßnahmen fungieren, Mobilitätshilfen oder Überbrückungsgeld für Existenzgründer gewähren, im psychologischen Dienst und für Behinderte arbeiten oder Schwarzarbeit bekämpfen sollen.

Wie ein Krake hat die Behörde im Laufe der Jahre Aufgaben an sich gezogen - und bekam von der Politik immer neue Dienstleistungen aufgebürdet. "Unkontrollierter Wildwuchs" sei die Folge, sagt Hilmar Schneider vom Forschungsinstitut Zukunft der Arbeit in Bonn. Intern werden über die Aufgabenflut Witze gemacht. "Bundesanstalt für Alles", übersetzten die Mitarbeiter das Kürzel BA.

Dass die Vermittlung im Alltag der Arbeitsämter zu kurz kommt, ist auch einem Manöver der Nürnberger Anstalt und einiger Politiker zu verdanken, mit dem beide Seiten vor allem Macht und Pfründen erhalten wollten. Als die Regierung Kohl in den neunziger Jahren eine Arbeitsmarktreform auf den Weg brachte, redeten alle vom niederländischen Beispiel. Dort hatte sich der Staat komplett vom Vermittlungsgeschäft getrennt und es privaten Anbietern überlassen, die sich zum Teil gezielt auf schwer vermittelbare Härtefälle spezialisierten. In der Nürnberger Bundesanstalt galt dies als abschreckendes Beispiel - Privatisierung kostet angestammte Arbeitsplätze. Folglich legte man es darauf an, bei der Reform für das "Arbeitsamt 2000" Vermittlung und Leistungsrecht so eng zu verknüpfen, dass eine Abspaltung wichtiger Aufgabengebiete unmöglich wurde. "Das Drama von heute war programmiert", sagt Verwaltungsexperte Sell heute.

"Bloß eine Formsache", dachte die Hamburger Geografin Corinna Bayer (Name geändert), als sie sich arbeitslos meldete. Ihr Vertrag als Assistentin an einem Lehrstuhl der Hamburger Universität war abgelaufen, die Habilitation geschrieben und benotet, und nach zwei Jahren Arbeit bei einem Verband war die Geografin auf der Suche nach einer passenden Professur. Von den Jobvermittlern beim Arbeitsamt erwartete sie in diesem Zwischenstadium zwar keine echte Hilfe, aber auch keine Störmanöver.

Umso mehr überraschte sie die Aufforderung, die ausnahmslos an jeden neuen Arbeitslosen geht: an einem "Bewerbertraining" teilzunehmen. Andernfalls drohe eine Sperrung des Arbeitslosengeldes, hieß es. Drei Tage verbrachte Corinna Bayer in einem Seminar, in dem zum Beispiel gelehrt wurde, wie ein Lebenslauf erstellt wird. "Wirklich wütend daran macht mich, dass es genügend Arbeitslose geben müsste, denen mit so etwas geholfen würde - aber in unserem Kurs saßen lauter hoch qualifizierte Leute, sogar zwei Frauen, die jahrelang verantwortungsvolle Positionen in Personalabteilungen hatten", erzählt Bayer. "Die Bereitschaft, meine persönliche Situation überhaupt zur Kenntnis zu nehmen, war gleich null." Der Vermittler, der für ihren Fall zuständig war, hatte nie Zeit für sie gefunden.

Völlig wehrlos sind die Arbeitsämter nicht. Das Kölner Beispiel zeigt: Sie können sich bürokratischem Druck und der Gängelung durch Dienstanweisungen teilweise entziehen. Die Zusammenarbeit der Kölner Ämter wird längst als vorbildlich gepriesen. Das unsinnige Nebeneinander von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe, von zwei ähnlichen Leistungen für zwei ähnliche Empfängerkreise, haben die Amtsleiter zwar nicht abschaffen können, aber die negativen Folgen wurden verringert.

"Beim Arbeitsamt wird einseitig geschaut, ob jemand sich vermitteln lässt - ob der Arbeitslose erst einmal eine Entziehungskur oder Hilfe beim Abbau seiner Schulden brauchte, hatte man nicht im Blick. Bei den Sozialämtern ging es einseitig um die Vergabe von Geld - ohne den genauen Blick darauf, wo sich Empfänger einsetzen ließen", erklärt Sozialamtschef Arnd Schwendy. In Köln ist das anders - mit Erfolg: Jeder dritte Arbeitslose, der das Job-Center betritt, verlässt es mit einem Stellenangebot. Und die Erfolge bei Langzeitarbeitslosen sind fünfmal größer als im Schnitt der anderen deutschen Ämter.

Wo fängt die professionelle Jobvermittlung an, was gehört zwangsläufig dazu? Auch die Hartz-Kommission, die über das Schicksal der Nürnberger Anstalt und ihrer Ämter berät, muss sich entscheiden, was die Behörde künftig sein soll: eine Arbeitsvermittlung, die sich darauf konzentriert, mit verbesserten Instrumenten und weniger Bürokratie Menschen von einer Arbeit in die nächste zu bringen? Dann müssten andere Aufgaben ausgelagert werden. Oder es bleibt bei der umfassenden Aufgabenstellung - indes mit gesteigerter Effizienz. Egal, welches Modell: Die Zahl der Arbeitslosen dürfte dadurch kaum um die Hälfte sinken, wie es die Hartz-Kommission versprochen hat. "Selbst wenn die Bundesanstalt optimal organisiert wäre, würden wir die Zahl der Arbeitslosen damit vielleicht um ein halbes, maximal um ein ganzes Prozent vermindern", widerspricht Heinrich Alt vielen Experten. Stellenangebote in der Wirtschaft schaffen - das können die Vermittler nicht.