Deutschlands politische Elite ist abgeschottet wie eine Kaste. Es fehlt der Austausch mit Wirtschaft und Verwaltung, Quereinsteiger haben kaum Chancen. Das System muss sich öffnen: Durch Vorwahlen nach US-Muster, offene Kandidatenlisten, Begrenzung der Amtszeit von Bundeskanzler und Ministerpräsidenten

 

© Henning Wagenbreth
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Wunderbar, fast märchenhaft der Aufstieg aus einfachsten Verhältnissen: vom Bauhilfsarbeiter und Kaufmann im Eisenwarenhandel zum obersten Repräsentanten der politischen Elite der Nation.

Ein erstaunlicher Aufstieg war das gewiss - aber ist Schröders Weg auch für andere gangbar? Hat hierzulande jeder, der sich anstrengt und um Bildung bemüht, eine faire Chance, eines Tages zur politischen Elite zu zählen - ungeachtet seiner sozialen Herkunft? Wohl kaum.

Der soziale Aufsteiger Schröder kam vor allem durch konsequente Karriereplanung ins Bundeskanzleramt: Sein Weg folgte der für Deutschland typischen geraden Linie des Berufspolitikers. Kanzler wurde Schröder erst nach einer 35-jährigen Partei- und Politikkarriere. 1963, im Alter von 19 Jahren, war er SPD-Mitglied geworden, 1978 stieg er zum Juso-Bundesvorsitzenden auf, 1980 wurde er Bundestagsabgeordneter, 1990 niedersächsischer Ministerpräsident. Als sozialer Aufsteiger ist Schröder eine Ausnahme, als Parteipolitiker ist er typisch.

Damit sind die beiden entscheidenden Probleme der politischen Elite Deutschlands benannt: die vertikale und die horizontale Abgeschlossenheit dieser sozialen Gruppe. Zugang zur politischen Elite zu gewinnen ist schwierig, sowohl von unten, aus den nicht-elitären Schichten der Gesellschaft, als auch von der Seite, aus anderen elitären Gruppen, zum Beispiel der Elite der Wirtschaft oder der Wissenschaft. Beides wirkt sich auf Qualität und Leistungsfähigkeit der politischen Elite Deutschlands negativ aus.

Eliten sind jene Gruppen, die eine Spitzenstellung in verschiedenen gesellschaftlichen Bereichen einnehmen und an den für die Gesellschaft zentralen Entscheidungen maßgeblich und regelmäßig mitwirken. Dabei gibt es voneinander unterscheidbare Eliten in den verschiedenen gesellschaftlichen Teilbereichen: in Wirtschaft, Kultur und Bildung - und selbstverständlich auch in der Politik.

Per Ochsentour in den Bundestag

Die politische Elite ist eine mehr oder weniger fest umrissene Gruppe, oft ein Club nur für Mitglieder. Diese relative Abgeschlossenheit kennzeichnet sie als Elite. Zwei grundlegende Forderungen müssen jedoch an eine in diesem Sinne verstandene Elite gestellt werden. Erstens muss sie intellektuell fähig sein, in komplexen Situationen und bei konkurrierenden Interessen für das Gemeinwohl abgewogene Entscheidungen zu treffen. Zweitens muss für alle Bevölkerungsgruppen ein fairer und gleicher Zugang zur politischen Elite gewährleistet sein. Beide Forderungen zusammengenommen, heißt das: Die politische Elite darf sich nicht völlig abschotten, sondern muss offen sein.

Setzt man diesen Maßstab an, ist es um die Eliten in der Bundesrepublik Deutschland nicht gut bestellt. Das zeigte sich zum Beispiel bei der Berufung des neuen Direktors des Internationalen Währungsfonds im Frühjahr 2000. Der erste deutsche Kandidat, Caio Koch-Weser, wurde von der amerikanischen Regierung abgelehnt, der zweite, Horst Köhler, erst nach längerem Hin und Her akzeptiert.

Das Argument gegen die Kandidaten, unter Diplomaten nur hinter vorgehaltener Hand geäußert, sprach der Ökonom Paul Krugman in der New York Times öffentlich aus: Die Deutschen seien zwar keine Nation von "dummkopfs", aber ihnen fehle der richtige Hintergrund. Sie hätten weder eine Elite des öffentlichen Dienstes wie die Franzosen oder Briten noch die gegenseitige Befruchtung von Wirtschaft, Wissenschaft und Regierung, die einen Robert Rubin (früher USFinanzminister, jetzt Chef der Citigroup) oder einen Larry Summers (früher gleichfalls US-Finanzminister, jetzt Präsident der Harvard-Universität) hervorbringe. Krugmans vernichtendes Urteil: "Keinem, mit dem ich geredet habe, fiel ein geeigneter deutscher Kandidat ein. Koch-Weser war der beste, den Deutschland finden konnte - und er war einfach nicht gut genug."

In der Tat, Deutschland hat ein Problem mit seinen Eliten. Ein Austausch zwischen den einzelnen Elitesparten, den Krugman als Bedingung für Qualität der politischen Elite voraussetzt, findet nicht statt. Das Problem ist durchaus erkannt, aber die Politik ist nicht bereit, die notwendigen Schritte zu einer Verbesserung der Situation einzuleiten.

Deutlich wird das Problem vor allem in den Parlamenten. Ihre Mitglieder gehören sicherlich zur politischen Elite - ihrer Funktion wie ihrem Status, aber auch ihrem formalen Bildungsniveau nach. Dabei zeigt sich in der Geschichte der Bundesrepublik ein Trend zur Akademisierung des Parlaments: Im 14. Deutschen Bundestag haben 80,1 Prozent aller Abgeordneten einen Hochschulabschluss, im 2. Bundestag hatte der Akademikeranteil noch bei 44 Prozent gelegen.

Mit der Akademisierung geht einher, was man, positiv ausgedrückt, Professionalisierung nennen könnte: Fast alle Abgeordneten haben inzwischen eine Karriere als Berufspolitiker vorzuweisen. Fast alle haben vor dem Einzug in den Bundestag lokale oder regionale Ämter bekleidet. Davor stand wiederum in aller Regel ein längeres parteipolitisches Engagement. Der Weg in den Bundestag ist die berühmte Ochsentour, die mit dem Plakatekleben für lokale Parteiorganisationen beginnt und auf der sich der Ehrgeizige Schritt für Schritt nach oben arbeiten muss, um mit rund 40 Jahren vielleicht ein Mandat im nationalen Parlament zu erringen. Wer von diesem Karriereweg abweicht, seine Existenz als Berufspolitiker unterbricht, an einer regulären beruflichen Karriere arbeitet und also Erfahrungen außerhalb seiner politischen Sozialisation erwirbt, für den ist ein Aufstieg in Wahlämter zumeist verschlossen.

All das spiegelt sich in Zahlen: Allein 20,7 Prozent der Volksvertreter waren vor ihrer Wahl bei politischen Parteien oder Interessenverbänden, also Gewerkschaften und ähnlichen politiknahen Organisationen, fest beschäftigt. Eine scheinbare Durchlässigkeit gibt es allenfalls für Angehörige des öffentlichen Dienstes: 39,8 Prozent der Abgeordneten der nun zu Ende gehenden Legislaturperiode sind Beamte, ehemalige Landtagsabgeordnete oder Regierungsmitglieder, weitere sechs Prozent Angestellte des öffentlichen Dienstes. Die Zahlen belegen: Eine Tätigkeit im öffentlichen Dienst ist noch am ehesten mit einer politischen Karriere zu vereinbaren. Nur ein gutes Viertel der Abgeordneten kam aus der Wirtschaft: Beschäftigte der Privatwirtschaft, Freiberufler und Selbstständige sind im derzeitigen Parlament deutlich unterrepräsentiert.

Die politische Elite ist mithin ein geschlossenes System, das sich hermetisch abschottet. Ausnahmen bestätigen die Regel: Der parteilose Exmanager Werner Müller ist im politischen Betrieb noch immer ein Exot. Der zunächst als Wirtschaftsminister vorgesehene Jost Stollmann erregte nur Aufsehen, weil er als Unternehmer so untypisch in der politischen Landschaft war; an seinen politischen Erfolg glaubte niemand.

Die Bereitschaft der politischen Klasse, Seiteneinsteiger für politische Spitzenämter zuzulassen, die die Ochsentour nicht mitgemacht haben, ist gering. Und welcher engagierte Berufsanfänger hat schon die Zeit, sich nebenher so für eine Partei abzurackern, dass daraus eine politische Karriere werden kann? Es sind gerade die weltoffenen, ehrgeizigen und engagierten jungen Leute, für die eine konventionelle (partei-)politische Karriere keine Option darstellt.

Die Zementierung der politischen Karrierewege lässt kaum eine Möglichkeit zu, zu einem späteren Zeitpunkt einzusteigen oder auf Zeit wieder auszusteigen. So behindern in Deutschland die Mechanismen der politischen Elitebildung in schädlicher Weise den Austausch mit anderen Eliten. Eine oft negative Selbstauswahl des politischen Personals ist die Folge. Weil der Typus des Berufspolitikers vorherrscht, fehlen in der Politik Menschen mit administrativer Erfahrung, unternehmerischem Hintergrund oder wissenschaftlichen Qualifikationen. Deshalb mangelt es in den Kernbereichen der Politik an fachlichem und unternehmerischem Know-how.

Die Selbstauswahl des politischen Personals verstärkt den Trend zu einer langsamen Selbstentmachtung des Parlaments. Fachleute der Exekutive, Vertreter von Parteien und Interessengruppen bestimmen zunehmend schon im Vorfeld parlamentarischer Abstimmungen wichtige politische Beschlüsse. Den Anforderungen der "Verhandlungsdemokratie" zeigen sich die Parlamente immer weniger gewachsen.

Bereits einige wenige gezielte Reformen könnten zu einer Öffnung der Parteien gegenüber Seiteneinsteigern aus nichtpolitischen Eliten führen und durch höhere Durchlässigkeit die Qualität des politischen Personals verbessern.

Hierzu gälte es zunächst, die Landeslisten der Parteien für Nichtparteimitglieder zu öffnen, so geschehen vonseiten der PDS, als sie prominenten Außenseitern wie der Fernsehjournalistin Luc Jochimsen und dem Dissidentensohn Florian Havemann sichere Listenplätze für die Bundestagswahl im Herbst offerierte. Was in diesem Fall durchsichtige Imagewerbung ist, könnte aber, generell praktiziert, durchaus alternative Karrierewege zu den beschriebenen politischen Sozialisations- und Karrieremustern schaffen - sofern die Parteien dazu bereit sind.

Ein wichtiger Schritt in die gleiche Richtung ist auch der Vorschlag von SPD-Generalsekretär Franz Müntefering, entsprechend den amerikanischen primaries Vorwahlen für Kandidaturen abzuhalten. An diesen Vorwahlen sollten sich auch nicht parteigebundene Kandidaten beteiligen können. Die Parteien müssten, um gegenseitig konkurrenzfähig zu bleiben, gezielt versuchen, besonders qualifizierte - ihnen gegebenenfalls nahe stehende - Personen zu einer Kandidatur zu bewegen. Wenn altgediente Parteisoldaten heute Neueinsteigern mit Ablehnung und Skepsis begegnen, sollten sie eine Zusammenarbeit morgen als Bereicherung erfahren.

Eine zweite wichtige Reform wären Zeitbegrenzungen für politische Ämter. Sie könnten ein gravierendes Hemmnis für Berufspolitiker darstellen, von der Politik und nur von der Politik zu leben. Politiker müssten sich Alternativen zum endlosen Verbleib im politischen System schaffen - und dazu müssten sie den Austausch mit anderen Eliten pflegen.

Manche bleiben zu kurz im Amt, andere zu lange

Amtszeitbegrenzungen sind also notwendig, müssen aber mit Augenmaß durchgeführt werden. Die Ämterrotation bei den Grünen hat die Entstehung einer funktionsfähigen grünen Parteielite lange Zeit behindert, wenn auch nicht gänzlich verhindert. Sie hatte einen hohen Preis, da sie erfahrenen und profilierten Politikern eine angemessene Verweildauer in Parlament und Ämtern unmöglich machte oder erschwerte. Parlamente brauchen jedoch erfahrene Parlamentarier, die Gesetzesmaterien und Entscheidungsprozesse kennen und jüngere Kollegen darin einführen können. Die zeitliche Mitgliedschaft in Parlamenten sollte daher nicht begrenzt werden - die Öffnung der Parlamente für Nichtparteimitglieder und die Einführung von primaries würden hinreichenden Austausch gewährleisten.

Hingegen sollten exekutive Spitzenämter - Bundeskanzler und Ministerpräsidenten - strikt auf zwei Amtsperioden begrenzt werden. Eine Restriktion, die das Grundgesetz seltsamerweise nur für das nicht gerade mit übermäßig viel Macht ausgestattete Amt des Bundespräsidenten vorschreibt.

Eine Beschränkung der Amtszeit von Kanzler und Ministerpräsidenten würde die Amtsinhaber frühzeitig zwingen, über geeignete Nachfolger nachzudenken, eine Vergreisung im Amt wäre ausgeschlossen. Die zweite Garde der Politik - Landes- und Bundesminister sowie herausragende Parlamentarier - wäre veranlasst, sich auf die Übernahme eines Spitzenamtes vorzubereiten, und würde ihrerseits den Weg für Fachleute von außen schneller freigeben.

Über diese Maßnahmen hinaus bedarf es jedoch eines Wandels der gesamten politischen Kultur. Die Einsicht, dass die Durchlässigkeit der Eliten für alle von Nutzen ist, dass sie neue Perspektiven ermöglicht und andere Erfahrungen mit einbeziehen hilft, muss sich auch in Deutschland durchsetzen.

In den USA etwa findet bei jedem Wechsel der Präsidentschaft ein nahezu vollständiger Austausch der politischen Elite in der Exekutive statt. Die Mitglieder der abgewählten Administration, die politische Führung wie ein großer Teil der Beamtenschaft, wandern in Think Tanks, die Wirtschaft und in den akademischen Betrieb; umgekehrt rekrutiert die neue Administration einen Großteil ihres Personals aus diesen Bereichen. Die politische und administrative Elite wird also weitgehend erneuert. Ein solch radikaler Austausch von oft mehreren tausend Personen ist im heutigen Deutschland nicht möglich.

Aber die Öffnung der politischen Elite muss sich auch auf das politisch-administrative Vorfeld erstrecken; durch eine größere Fluktuation in Parlamenten und Regierungen allein ist eine Erneuerung der politischen Elite nicht zu erreichen. Denn auch in den Spitzenpositionen der öffentlichen Verwaltung findet eine Befruchtung von außen nicht statt. Wie in ein Prokrustesbett passt in eine Leitungsfunktion in der Verwaltung nur, wer in der Regel die juristischen Staatsexamina abgelegt, sodann eine Sozialisation als Beamter durchlaufen hat und zudem auf die jeweils relevante parteipolitische Ausrichtung verweisen kann. Bewerbern von außen - und seien sie noch so qualifiziert - ist die Tür zumeist versperrt.

Die Öffnung der Politik muss daher von einer Öffnung der (politischen) Administration begleitet werden. Eine grundlegende Änderung des Beamtenrechts muss gut ausgebildeten Frauen und Männern eine administrative (Teil-)Karriere ermöglichen. Konkret: Eine Juniorprofessorin sollte für einige Jahre als Referatsleiterin in einem Ministerium arbeiten und dann in Wissenschaft und Lehre zurückkehren können; ein Ministerialrat sollte in die Wirtschaft wechseln können, ohne damit bereits das definitive Ende seiner Laufbahn in der Verwaltung in Kauf nehmen zu müssen; Absolventen von speziellen Public-Policy- oder Public-Management-Studiengängen sollten den Juristen zumindest gleichgestellt, mitunter sogar vorgezogen werden. Ein permanenter Austausch von Funktionseliten würde die Errichtung von Erbhöfen erschweren und Reformen erleichtern. Die Fluktuation zwischen den verschiedenen Eliten muss zur Normalität werden.

Die Ressourcen müssen umverteilt werden

Das bisher Gesagte bezog sich auf eine notwendige horizontale Öffnung der Eliten. Notwendig ist aber auch eine vertikale Öffnung, die es den Mitgliedern von nichtprivilegierten Bevölkerungsgruppen ermöglicht, zur Elite zu stoßen. Notwendig ist die Sicherstellung eines tatsächlich (und nicht nur rechtlich) fairen und gleichen Zugangs aller Bevölkerungsschichten zu den Führungspositionen. Die Ausgangsbedingungen für die dafür notwendige Aufwärtsmobilität - für Menschen aus Arbeiterfamilien, für Frauen, für Bürger mit Migrationshintergrund - muss und kann nur das Bildungssystem schaffen. Dieses bedarf einer grundsätzlichen und umfassenden Reform.

Die Pisa-Studie hat ein desolates Bild der deutschen Schulen gezeichnet. Ein besonders entmutigendes Ergebnis der Studie wird in der öffentlichen Diskussion freilich oft übersehen: In keinem anderen mit Deutschland vergleichbaren Land ist der Zusammenhang zwischen Testergebnis und sozialer Herkunft so eng wie in Deutschland. Möchte man verhindern, dass das deutsche Bildungssystem weiterhin einer permanenten Selbstrekrutierung der mehr oder weniger gebildeten und begüterten Schichten gleicht, sind tiefgreifende Veränderungen unerlässlich.

Derzeit ist die deutsche Bildungspolitik kaum mehr als ein dankbares Wahlkampfthema. Im Verteilungskampf um knappe Haushaltsmittel zieht sie in aller Regel den Kürzeren, denn eventuelle Erfolge sind langfristig und daher nur schwer messbar. Kurzfristige Vorteile beim Wähler bringt eine solide, langfristig angelegte Bildungspolitik kaum.

Inhaltsleere bildungspolitische Diskussionen und Versprechungen, wie zuletzt in den Wahlkämpfen in Sachsen-Anhalt und in Hamburg, führen zu nichts. Notwendig ist daher eine gesellschaftspolitische Grundsatzentscheidung, und das heißt, dass Ressourcen umverteilt werden müssen. Dies wird angesichts der gegenwärtigen Finanzlage - horribile dictu - zu Einschränkungen in anderen Bereichen führen müssen. Über die Verteilung der Lasten haben die Parlamente und die öffentliche Diskussion zu entscheiden.

Die notwendige Umverteilung von Ressourcen wird noch keine "gerechte" Gesellschaft schaffen, kann Aufstiegschancen aber grundlegend verbessern. Eine Elite, auch und gerade die politische, muss sich auch von unten erneuern.