A G E N D A D E U T S C H L A N D (21) Vor uns: 30 magere Jahre

Die Zukunft des Sozialstaats heißt "sparen, sparen, sparen!" Sozialhilfe nur noch für arme Erwerbsunfähige, Arbeitslosengeld für höchstens 18 Monate - und die Rente wird zur Grundsicherung: Nur so ist die Überforderung des Wohlfahrtsstaats zu verhindern. Und selbst dann wird die Alterung der Gesellschaft uns alles abverlangen von Meinhard Miegel

 

© Henning Wagenbreth
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Seit den siebziger Jahren wird in Deutschland rund ein Drittel des Erwirtschafteten für soziale Zwecke vom Arbeitslosengeld über die Jugendhilfe bis hin zur Rente ausgegeben. 2001 waren das 676 Milliarden Euro oder 8250 Euro pro Kopf der Bevölkerung. Von diesen Ausgaben fließen etwa 80 Prozent über die vier großen Sozialsysteme der gesetzlichen Alterssicherung, der Kranken- einschließlich der Unfallversicherung, der Pflegeversicherung und der Arbeitslosenversicherung sowie über die Sozialhilfe.

Die Mehrzahl der Bürger ist mit diesen Leistungen zufrieden. Allerdings fühlt sich immerhin gut ein Fünftel bei Krankheit, mehr als ein Drittel im Alter und ein noch größerer Anteil bei Arbeitslosigkeit durch die Sozialsysteme nur schlecht versorgt. Der Anteil derer, die die Sozialleistungen hingegen als zu hoch ansehen, ist gering.

Umgekehrt stöhnt die große Mehrheit über die Kosten des Sozialaufwands. 17 Prozent fühlen sich von ihnen überfordert, für weitere 58 Prozent liegen sie an der Grenze des Erträglichen. Dass das kein leeres Gerede ist, beweisen jene etwa zehn Millionen Erwerbstätigen, die als Voll- oder Teilzeitkräfte mehr oder minder regelmäßig schwarzarbeiten und sich so den Anforderungen des Sozialstaats entziehen. Ganz ähnlich verhält sich die große Schar derer, die zu den fragwürdigsten Mitteln greift, um ihre Steuerlast zu mindern.

In der Mühle dieses Widerspruchs wird der Sozialstaat zerrieben. Seine Leistungen können nicht opulent genug sein. Doch bei der Bezahlung dieser Wohltaten zeigen sich die Bürger zugeknöpft. Dabei steht dem Sozialstaat seine eigentliche Bewährungsprobe erst noch bevor. Der Grund: die rapide Alterung der Bevölkerung.

Menschen ab 55 Jahren sind die mit Abstand wichtigsten Empfänger sozialer Leistungen. Anfangs beanspruchen sie in steigendem Maße die Kranken- und Arbeitslosenversicherung. Wenige Jahre später setzen massive Renten- und Pensionszahlungen ein. Zwar erlöschen damit Ansprüche an die Arbeitslosenversicherung. Gleichzeitig steigen jedoch die Lasten für die Krankenversicherung weiter; zudem mehren sich die Pflegefälle. Die Folge: Je älter die Bevölkerung wird, desto höher wird auch der Sozialaufwand. Die Zahlen sprechen eine deutliche Sprache.

Eine halbe Million Bürger ist älter als 90 Jahre

Als in den fünfziger Jahren die großen sozialen Sicherungssysteme ihren heutigen Zuschnitt erhielten, war die Bevölkerung jung. Am Ende jenes Jahrzehnts, 1960, hatten erst 17 Prozent das 60. und 2Prozent das 80. Lebensjahr überschritten. 53 000 Bürger waren älter als 90. 100 20- bis 60-Jährigen standen 31 über 60-Jährige gegenüber. Bis heute hat sich der Anteil der über 60-Jährigen auf 24 Prozent, jener der über 80-Jährigen auf 4 Prozent und die Zahl der über 90-Jährigen auf rund 500 000 erhöht. 100 20 bis 60-Jährigen stehen jetzt 43 über 60-Jährige gegenüber.

Bereits diese recht mäßige Zunahme des alten Bevölkerungsteils hat in Verbindung mit wachsender Arbeitslosigkeit die sozialen Sicherungssysteme in größte Schwierigkeiten gebracht. Das ursprüngliche politische Versprechen, den individuellen Lebensstandard bei Arbeitslosigkeit oder im Alter, im Krankheits- oder Pflegefall zu gewährleisten, wird nirgendwo mehr eingelöst. Überall werden unvermeidliche Einschnitte vorgenommen. Würde heute beispielsweise die Eckrente nach der bis 1977 gültigen Methode berechnet, wäre sie um ein Drittel höher, als sie tatsächlich ist. Kaum anders sieht es bei den übrigen Sicherungssystemen aus. In der Krankenversicherung wird der Leistungskatalog fortlaufend kürzer, während die Selbstanteile steigen. Auch bei der Arbeitslosenversicherung wird ungleich spitzer gerechnet als früher. Trotzdem sind die Abgaben für soziale Zwecke bis in jene Höhen gestiegen, die viele nicht mehr erklimmen können oder wollen. Dabei war das alles nur ein Vorgeplänkel. Der große Alterungsschub kommt noch.

Bis 2040 dürfte der Anteil der über 60Jährigen an der Gesamtbevölkerung auf 40 Prozent steigen. 100 20- bis 60-Jährigen werden dann 86 über 60-Jährige gegenüberstehen - doppelt so viele wie gegenwärtig. Mehr als jeder zweite Erwachsene wird älter als 55 Jahre sein und sich damit in der sozialpolitisch besonders relevanten Lebensphase befinden. In einer Bevölkerung, die ohne Zuwanderer voraussichtlich noch etwa 66 Millionen Menschen zählen wird, werden 7 Millionen älter als 80 und 1,4 Millionen älter als 90 Jahre sein. Schätzungsweise 100 000 werden das 100. Lebensjahr überschritten haben.

Diese Zahlen sind keineswegs spekulativ. Alle, die 2040 älter als 38 Jahre sein werden, sind nämlich schon unter uns, namentlich die dann 60-, 80- und 90-Jährigen. Verschiebungen könnte es nur noch im zahlenmäßigen Verhältnis von den Jüngeren zu den Älteren geben, weil in Zukunft der Renteneintritt hinausgeschoben und darüber hinaus die Reihen der Jungen möglicherweise durch einen Zustrom junger Zuwanderer oder einen Wiederanstieg der Geburtenrate gestärkt werden. Aber selbst dann werden ohne tiefgreifende Veränderungen der Sozialsysteme der aktiven Generation künftig Lasten aufgebürdet, die ihr schlechterdings nicht aufgebürdet werden können. Wiederum sprechen die Zahlen für sich:

Gegenwärtig führen abhängig Beschäftigte und ihre Arbeitgeber über 41 Prozent der Bruttolöhne als Sozialbeiträge an die sozialen Sicherungssysteme ab. Werden diejenigen Steueranteile einbezogen, die ausschließlich der ergänzenden Finanzierung dieser Systeme dienen, sind es sogar gut 50 Prozent. Hinzu kommen sonstige Steuern. Nimmt nun der zu versorgende Altenanteil in der zu erwartenden Größenordnung zu, steigt bei Beibehaltung der derzeitigen Sozialsysteme die Belastung der Aktiven unter optimistischsten Annahmen auf mindestens zwei Drittel, abermals zuzüglich Steuern.

Ein solches Szenario darf nicht Wirklichkeit werden. Schon heute macht der Unmut der Bevölkerung über die hohen Abgaben den Parteien zu schaffen. Deshalb versprechen sie in seltener Einmütigkeit, den Aufwand des Staates nicht nur nicht weiter zu erhöhen, sondern ihn sogar deutlich zu senken. Seit langem geht etwa die Hälfte der jährlich erwirtschafteten Mittel durch die öffentliche Hand. Binnen weniger Jahre sollen es nur noch etwa 40 Prozent sein. Dabei wissen alle Kundigen, dass diese Rückführung im Wesentlichen zu Lasten des Sozialbereichs gehen muss. Denn der hat mit zwei Dritteln der Staatsausgaben nicht nur das größte Volumen. Entscheidend ist, dass in den anderen Bereichen - innere und äußere Sicherheit, Schulen und Universitäten, Straßen und Brücken oder Kunst und Kultur - nur wenig zu holen ist. Deshalb müssen die Ausgaben im Sozialbereich um mindestens 25, eher aber um 30 Prozent sinken, wenn die Staatsausgaben, wie versprochen, um ein Fünftel zurückgeführt und die sonstigen Aufgabenbereiche - wie sachlich geboten - hiervon nur marginal berührt werden sollen.

Und das bei einem steilen Anstieg der Zahl Leistungsberechtigter! Nimmt diese Zahl in den kommenden 40 Jahren auch nur um die Hälfte zu, erneut eine extrem systemstützende Annahme, und soll die Rückführung des Staatsanteils erstens nicht bloßes Wortgeklingel und zweitens von gewisser Dauer sein, sinken die Sozialleistungen auf etwa die Hälfte ihres derzeitigen Niveaus. Absolut könnte ein Teil dieses Rückgangs durch das Wachstum der Wirtschaft abgefangen werden. Doch müsste dieses Wachstum erheblich stärker als in der jüngeren Vergangenheit sein, um auch nur absolute Einkommensverluste zu vermeiden. Ob das in einer rapide alternden Bevölkerung gelingt, sei dahingestellt. Programmiert ist hingegen in allen Sozialbereichen ein massiver Rückgang des relativen Versorgungsniveaus, das für die Aufrechterhaltung des Lebensstandards maßgeblich ist. Damit wird genau das eintreten, wogegen sich die meisten stemmen und wovor der Politik graust: Bei einer allenfalls mäßig sinkenden Abgabenlast werden die Sozialleistungen - zumindest gemessen am Wohlstand der Bevölkerung - abstürzen.

Die Politik weiß nicht, wie sie dieser Entwicklung begegnen soll. Zu lange hat sie den Handlungsbedarf geleugnet, und auch heute erkennt sie ihn nur zögernd an. Die Parteiprogramme zur Bundestagswahl 2002 spiegeln das wider. Um die Stimmungslage der Bevölkerung zu treffen, nähren alle weiterhin Illusionen. Am mutigsten sind noch die kleinen Parteien. Sie wagen, die Herausforderungen zumindest andeutungsweise zu benennen.

ZEIT-Grafik
Quelle: IWG Bonn

 

Was diese jedoch letztlich für die Bürger bedeuten, bleibt auch bei ihnen im Dunkeln. Die beiden Großen geben sich wolkig. Die SPD meint, insbesondere mit ihrer Rentenreform schon genug Zukunftsweisendes getan zu haben. Die Union setzt ein wenig stärker auf Eigenvorsorge, deren Ausmaß sie aber sorgfältig unter der Decke hält. Das Fazit aus diesen Programmen ist: So lassen sich die anstehenden Probleme nicht lösen. Die Lösung ist: von der staatlich organisierten Lebensstandardsicherung der Bevölkerungsmehrheit zur solidarischen Grundsicherung für alle. Wer diesen Weg nicht mitgehen will, muss die Gesetze der Mathematik außer Kraft setzen.

Das Umsteuern beginnt bei der Sozialhilfe. Auf sie sollten künftig nur noch mittellose Nichterwerbsfähige Anspruch haben. Für mittellose Erwerbsfähige sollten hingegen nicht Sozialämter, sondern Beschäftigungsagenturen zuständig sein, die die derzeitigen Arbeitsämter ersetzen. Diese Beschäftigungsagenturen weisen den Leistungsberechtigten reguläre Erwerbsarbeit oder gemeinnützige Tätigkeiten oder unter Umständen beides nach. Erzielt ein Leistungsberechtigter in seiner Erwerbsarbeit ein Nettoeinkommen in Höhe des individuellen Sozialhilfeanspruchs eines Nichterwerbsfähigen (zuzüglich eines arbeitsbedingten Mehraufwandes), hat sich der Fall erledigt. Bleibt sein Nettoeinkommen darunter, erhält er ein ergänzendes Sozialgeld. Dieses Sozialgeld beträgt 100 Prozent des individuellen Sozialhilfeanspruchs, wenn Leistungsberechtigte ausschließlich gemeinnützige Tätigkeiten ausüben. Verweigern sie sich solchen Tätigkeiten, erlischt der Sozialgeldanspruch. In den Grundzügen ist diese Regelung im geltenden Recht bereits angelegt. Sie bedarf jedoch der Weiterentwicklung und konsequenten Umsetzung.

Jeder dritte Arbeitslose strebt nicht ernsthaft einen Job an

Damit ist zugleich eine Brücke zur Reform der Arbeitslosenversicherung geschlagen. In einem ersten Schritt sind alle registrierten Arbeitslosen herauszufiltern, die - aus was für Gründen auch immer - nicht ernsthaft eine Beschäftigung anstreben. Das ist bei schätzungsweise jedem Dritten der Fall. Umso besser können die Beschäftigungsagenturen ihre Vermittlungsbemühungen auf die wirklich Arbeitssuchenden konzentrieren. Dabei sollten Arbeitnehmer den Verlust ihres Erwerbseinkommens - oder anders gewendet: die Aufrechterhaltung ihres individuellen Lebensstandards - nur für 12 oder allenfalls 18 Monate versichern müssen. Wer länger versichert sein will, kann privat Vorsorge treffen. Nach Ablauf des gesetzlichen und gegebenenfalls privaten Versicherungsschutzes sollte auch in der Arbeitslosenversicherung das Prinzip der solidarischen Grundsicherung gelten. Von diesem Zeitpunkt an haben alle gleiche Rechte und Pflichten. Nur wer die Voraussetzungen der Sozialhilfe erfüllt, erhält ein Sozialgeld, sofern er die entsprechenden Gegenleistungen erbringt. Das Sozialgeld ist steuerfinanziert.

Die Beschäftigungsagentur sollte künftig die erste und wichtigste Anlaufstelle für mittellose Erwerbsfähige und Arbeitssuchende sein. Sie unterstützt ihre Kunden bei der Arbeitsplatzsuche und vermittelt gemeinnützige Tätigkeiten; sie gewährt individuellen Versicherungsschutz in Form von Arbeitslosengeld und Sozialtranfers in Form von Sozialgeld. Diese Agenturen sollten öffentlichrechtlich organisiert sein, aber möglichst viele Aufgaben an private Dienstleister übertragen. Das gilt insbesondere für die Vermittlung von Arbeitsplätzen und gemeinnützigen Tätigkeiten.

Als Folge dieser Maßnahmen würde der Aufwand sowohl für die Sozialhilfe als auch für die Arbeitslosenversicherung beträchtlich sinken und sich die Dynamik des Arbeitsmarktes erhöhen. Die Vorgabe der Sozialpolitik, die künftig Aktiven nicht unzumutbar mit Soziallasten zu befrachten, würde ein Stück weit erfüllt.

Ungleich zeitaufwändiger ist die Reform der gesetzlichen Alterssicherung. Gegen die Rentenkasse haben viele Millionen Versicherte Ansprüche im Gesamtwert von ungefähr 4000 Milliarden Euro erworben. Diese bilden in den meisten Haushalten den wichtigsten Vermögensbestandteil und die tragende Säule der Alterssicherung. Deshalb dürfen sie durch eine Reform nicht beschädigt werden. Ebenso zwingend ist jedoch, dass im Hinblick auf die demografische Entwicklung keine weiteren Ansprüche dieser Art aufgebaut werden. Ihre Befriedigung würde die künftig Aktiven hoffnungslos überfordern. Auch für die gesetzliche Alterssicherung gilt: Rückführung auf eine Grundsicherung.

Eine solche Grundsicherung könnte unter Wahrung der aktuell bestehenden Rentenversicherungs- und Pensionsansprüche und ohne zusätzliche Belastung der Aktiven über einen Zeitraum von etwa 25 Jahren eingeführt werden. Während die bestehenden Verpflichtungen schrittweise abgebaut würden, ließen sich die Grundsicherungsansprüche nach und nach aufbauen. In 25 Jahren hätten sie - im Geldwert von heute - ihr volles Volumen von monatlich 825 Euro pro Kopf erreicht, also 1650 Euro für den Zweipersonenhaushalt. Zugleich wären in dieser Zeit die meisten Individualansprüche auf ein Niveau unterhalb des Grundsicherungsniveaus gesunken. Faktisch würden zumeist nur noch Grundsicherungen gewährt.

Auf diese Grundsicherung hätten alle Anspruch, die während einer gewissen Zeit ihren Lebensmittelpunkt in Deutschland hatten, also nicht nur abhängig Beschäftige, sondern auch Selbstständige, Beamte, Parlamentarier oder Hausfrauen und -männer. Da alle in den Genuss dieser Grundsicherung kommen, sollten auch alle zu ihrer Finanzierung beitragen. Das spricht für eine Steuerfinanzierung. Steuer zahlt nämlich jeder, der hier lebt - zumindest Verbrauchssteuern. Die aktive Generation würde in den dreißiger Jahren, wenn der zu versorgende Bevölkerungsanteil am größten sein wird, mit der Finanzierung der Grundsicherung relativ genauso belastet, wie die derzeit Aktiven durch Renten- und Pensionszahlungen belastet sind. Diese Belastung sollte die Grenze des wirtschaftlich und politisch Zumutbaren markieren.

Die Jungen werden deutlich mehr beansprucht

Durch die Umstellung der Alterssicherung auf eine allgemeine und gleiche Grundsicherung wäre Altersarmut, die durch das Absinken des Rentenniveaus im bestehenden System absehbar ist, gebannt. Im bestehenden System muss - nicht zuletzt aufgrund der immer brüchiger werdenden Erwerbsbiografien - eine rasch wachsende Zahl alter Menschen zu Empfängern von "bedarfsorientierter Grundsicherung", sprich Sozialhilfe, werden. Die steuerfinanzierte, solidarische Grundsicherung bildet demgegenüber ein solides Versorgungsfundament, auf dem der Einzelne entsprechend seinen Möglichkeiten und Neigungen eine private Zusatzversorgung aufbauen kann. Zweifellos wird der Aufbau dieses privaten Vorsorgeteils die künftig Aktiven zusätzlich beanspruchen. Das aber ist, unabhängig vom System, unvermeidlich.

Die größten Schwierigkeiten bereitet die notwendige Umgestaltung der Krankenversicherung. Sie kann wie die gesetzliche Alterssicherung auf eine solidarische Grundsicherung umgestellt werden, die durch private Vorsorgemaßnahmen ergänzt wird. Allerdings würde das zu einer Mehrklassenmedizin führen. Sozialer ist die Privatisierung des medizinischen Alltagsbedarfs und die kollektive Finanzierung überdurchschnittlicher Krankenkosten.

Mit Ausnahme chronisch Kranker trägt jeder in gewissem Umfang seine Aufwendungen selbst, wobei in Ausnahmefällen Sozialhilfe beansprucht werden kann. Erst wenn dieser "Selbstbehalt" von beispielsweise 600 Euro im Jahr erschöpft ist, kann der Einzelne die Versichertengemeinschaft in Anspruch nehmen. Parallel dazu ist eine nachhaltige Gesundheitserziehung erforderlich, die sich an die großen Hygienekampagnen des 19. Jahrhunderts anlehnen könnte. Nach der gleichen Blaupause ist die Pflegeversicherung zu reformieren.

Doch sei vor Illusionen gewarnt. Alle diese Reformen, so dringlich und notwendig sie auch sind, können die Folgen des demografischen Umbruchs nur mildern, nicht jedoch beseitigen. In den kommenden Jahren und Jahrzehnten werden wir eine Suppe auslöffeln müssen, die wir uns im Laufe einer Generation eingebrockt haben. Der Sozialstaat hat die Grenzen seiner Leistungsfähigkeit überschritten, und gleichzeitig explodieren demografiebedingt die an ihn gerichteten Anforderungen. Die Folgen sind unschwer vorhersehbar. Dass Politik und Bürger nur allzu geneigt sind, die Augen vor ihnen zu verschließen, ist verständlich, aber verhängnisvoll.

Meinhard Miegel leitet das Institut für Wirtschaft und Gesellschaft Bonn e.V.

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