umwelt Tanz um die Dose

Zehn Jahre haben Politiker, Lobbyisten und Unternehmer um eine umweltverträgliche Lösung gerungen. Ergebnis: Jetzt kommt das Pfand-Chaos

Im Sommer vor zwei Jahren nahm das Unheil seinen Lauf. Es war ein subtropisch warmer Tag in Bonn, und Rainer Baake, Staatssekretär im Umweltministerium, stand kurz vor seinem größten Erfolg. Monatelang hatte er in Berlin und anderswo mit den Energiekonzernen um den Atomausstieg gerungen. Nun war die Abmachung fast perfekt. Vorher musste er allerdings noch einen Termin abhaken. Auf der Tagesordnung in Bonn, nach wie vor Hauptsitz des Umweltministeriums, standen Flaschen, Dosen und Kartons – und die Frage, mit welchen Mitteln der Siegeszug der Blechbüchsen gebremst werden sollte. Was bedeutet das schon im Vergleich zum Atomausstieg.

Jedenfalls viel Zoff. Die Dose beschäftigt heute höchste Gerichte und hoch bezahlte Manager. Sie treibt Beamte, Funktionäre und Politiker zur Verzweiflung. Und sie zwingt von Januar an Millionen Verbraucher zu ungewohntem Verhalten. Das Blechding hat es zum Zankapfel der Republik gebracht – und zum Symbol eines Prinzipienstreits. Der Grundstein dafür wurde an jenem 13. Juni in Bonn gelegt.

So eine Dose, schön leicht und deshalb praktisch, kostet Coca-Cola oder die Holsten-Brauerei zwischen 7 und 10 Cent, je nach Größe und Abnahmemenge. Mehr als 7 Milliarden solcher Behältnisse werden jährlich verkauft, ein Riesengeschäft. Hinzu kommen noch einmal ungefähr gleich viele Einwegflaschen aus Kunststoff oder aus Glas. Viele grün Gesinnte rümpfen über diese Flut die Nase. Und Fachleute des Umweltbundesamtes geben ihnen Recht: Getränkedosen und Wegwerfflaschen, haben sie in jahrelanger Forschungsarbeit herausgefunden, sind die „Öko-Schlusslichter“; Mehrwegflaschen und Getränkekartons belasten die Umwelt viel weniger.

Zwar sind alle Getränkeverpackungen ökologisch nur von untergeordneter Bedeutung; zum Treibhauseffekt, zur Bodenversauerung, zur Ressourcen- und zur Naturbeanspruchung tragen sie kaum ein Prozent bei. Aber weil die Einweggebinde den Mehrwegflaschen immer mehr Marktanteile streitig machen, musste etwas unternommen werden. Was genau, darüber wollte Baake in Bonn mit Abgesandten des Handels und der Industrie, mit Umweltschützern und mit Bierbrauern reden.

Pfand oder Abgabe?, das war nämlich die Frage. Ein Pfand ist ein Obolus, der dem Kunden gegen das Leergut rückerstattet wird; eine Abgabe bekommt er nicht zurück. Der Einzelhandelsverband hatte bereits vor Jahren eine Art Dosenabgabe vorgeschlagen; die Händler sollten sie freilich selbst verwalten können. Das Bundeskartellamt hatte dieser geplanten Preisabsprache selbstverständlich einen Riegel vorgeschoben.

Als erster Wirtschaftsvertreter sprach Klaus Mittelbach, Umweltdirektor im Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI). „Baake“, so erinnert er sich, „wollte uns von der Abgabe überzeugen.“ Mittelbach widersprach dem heftig. „Wir haben die Abgabe aus prinzipiellen Gründen abgelehnt“, sagt er heute. „Wir wollen nicht, dass der Staat die Produktwelt in Gut und Böse unterteilt.“ Eine Abgabe kam nicht infrage; das kaum bessere Dosenpfand auch nicht. „Für die paar Dosen…“

Die Wirtschaft, das war Mittelbachs Angebot, werde schon selbst dafür sorgen, dass Dosen und Flaschen in Zukunft weniger Umweltprobleme bereiten. Ende der Durchsage. Der Vertreter des Deutschen Industrie- und Handelskammertages schloss sich dem Votum an.

Aber „einige der Abfüller“, sagt Susanne Hempen, die ebenfalls anwesende Abfallexpertin beim Naturschutzbund Deutschland (Nabu), „waren so weit zu sagen: Okay, machen wir die Abgabe.“ Günther Guder, für die Getränkegroßhändler in Bonn dabei und wie die mittelständischen Bierbrauer ein großer Freund der Mehrwegflaschen, legte sich für die Abgabe gar ins Zeug. Er griff Mittelbach scharf an. Es wurde lauter im Sitzungssaal. Staatssekretär Baake schwieg. Nach weniger als zwei Stunden beendete er das Treffen, schließlich gab es noch anderes, wichtigere Dinge zu tun. Am nächsten Tag, dem Tag des Atomtriumphes, gab das Umweltministerium eine Pressemitteilung heraus: „Die ablehnende Haltung insbesondere des BDI hat eine zum Greifen nahe Einigung zwischen Wirtschafts- und Umweltverbänden verhindert – auf Kosten des Handels.“

Die CDU bekämpft eigene Ideen

Tatsächlich käme der Handel mit einer Abgabe besser zurecht als mit einer Pfandpflicht. Hubertus Pellengahr, Sprecher des Hauptverbandes des Deutschen Einzelhandels (HDE), sagt heute: „Wenn uns jetzt jemand eine Abgabe vorschlüge, würden wir nicht nein sagen.“ Vorbei. Nun bleibe es eben „bei der Pfandpflicht zum Schutz von Mehrweggetränkeverpackungen“, beschied das Umweltministerium damals in seiner Mitteilung.

Zum Schutz von Mehrweggetränkeverpackungen? Genau darüber streiten die Gelehrten. Das ifo-Institut traut dem Pfand einiges zu. Das Baseler Prognos-Institut hält die Abgabe für besser. Ebenso der Kölner Finanzwissenschaftler Dieter Ewringmann und der Tübinger Ökonom Andreas Golding. Das Bayerische Institut für Abfall- und Umweltforschung legt sich nicht fest. Und die Wiesbadener Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung (GVM) hält das Pfand für schädlich.

Das Umweltbundesamt zog den Schluss, dass ein Pfand auf Einweg-Getränkeverpackungen das „Potenzial für eine positive ökologische Lenkungswirkung“ hat – während der Sachverständigenrat für Umweltfragen die Abgabe favorisiert. Insbesondere sei zu befürchten, dass durch eine Zwangsbepfandung „der gegenwärtige Mehrweganteil noch weiter zurückgehen würde“, weil der Handel die Aufstellung von Rücknahmeautomaten durch nicht eingelöste Pfandgelder decken müsse und deshalb einen Anreiz habe, mehr Einweg zu verkaufen. Außerdem werde bei der Zwangsbepfandung der Unterschied zwischen Ein- und Mehrweg „in den Augen der Verbraucher zunehmend verwischt“. Ein Wechsel zu ökologisch unvorteilhaften Verpackungen könne deshalb „nicht ausgeschlossen werden“.

Gleichwohl, politisch hat das Pfand gegenüber der Abgabe zwei unschätzbare Vorteile. Das Volk findet es gut. Und es existiert bereits eine rechtliche Grundlage. Die Paragrafen für eine Dosenabgabe dagegen hätten erst geschaffen werden müssen – gegen den Widerstand des BDI.

Erschaffen wurden die Pfandregeln von Klaus Töpfer (CDU), dem früheren deutschen Umweltminister, heute oberster Umweltschützer der UN. Es war Ende der achtziger Jahre. In Deutschland tobte ein erbitterter Streit um die Mülllawine und um Müllverbrennungsanlagen; sie galten als Dioxinschleudern. Aldi und Coca-Cola begingen damals eine politische Dummheit. Sie brachten Kunststoff-Wegwerfflaschen auf den Markt. Töpfer reagierte prompt mit einer „Verordnung über die Rücknahme und Pfanderhebung von Getränkeverpackungen aus Kunststoffen“: 50 Pfennig wurden fortan für die Plaste-Flasche fällig. Bald darauf widmete Coca-Cola sie übrigens zur Mehrwegflasche um.

Töpfers Verordnung aber blieb in der Welt. Und der Müll war immer noch ein heißes Thema. Also entstand ein umfangreicheres Paragrafenwerk: die Verpackungsverordnung und mit ihr das Duale System Deutschland (DSD). Gegen eine Gebühr bekamen Getränkedosen, -kartons und Wegwerfflaschen einen Grünen Punkt und sollten in Glascontainern oder gelben Säcken landen. Darüber hinaus dachten sich die Politiker eine spezielle Regelung zur Rettung der Mehrwegflasche aus: Sinkt ihr Anteil unter 72 Prozent, kommt ein Pfand auf Einwegverpackungen – allerdings nur, komplizierter geht es kaum, für jene Getränkesegmente, deren Mehrweganteil unter den Wert von 1991 rutscht.

72 Prozent ist keine wissenschaftlich begründete Ziffer. Es war der Status quo des Jahres 1991. Und alle konnten gut damit leben. Nachdem die Verordnung in Kraft getreten war, stieg die Mehrwegquote sogar. Die Drohung mit dem Pfand schien zu wirken. Bis vor fünf Jahren. Seitdem geht es rapide bergab.

Dosenbier – 14 Cent billiger

Verantwortlich dafür sind die Verbraucher – und die Verhältnisse. Der Kampf der Lebensmittelgeschäfte um Kunden ist beinhart, der Bierabsatz sinkt, und die Brauer leiden unter Überkapazitäten. Das nutzen Rewe, Aldi, Tengelmann, Norma und Co aus, indem sie den Großbrauereien Spottpreise abtrotzen. Die wiederum lassen sich darauf ein, auch weil sie nur so ihre teuren Dosenabfüllmaschinen auslasten können. Am Ende ist Dosenbier nach Feststellung von Marktforschern billiger als Bier in Mehrwegflaschen: um 14 Cent pro Liter. Viele Verbraucher greifen zu.

Das ärgert die Getränkegroßhändler, denn die Einwegware gelangt an ihnen vorbei in die Geschäftsregale. Betrübt sind aber auch die kleineren Privatbrauereien, weil ihnen die mobile Billigdose bis in den letzten Winkel der Republik Konkurrenz macht. Großhändler und mittelständische Brauereien sind deshalb für das Pfand – große Brauereien, Discounter und Lebensmittelketten dagegen. Der Riss geht mitten durch den Deutschen Brauer-Bund. Selbstverständlich wollen auch die Verpackungshersteller, die an jeder Dose verdienen, kein Pfand. Beim elenden Streit um die Dose geht es ein bisschen um die Umwelt – und viel ums Geschäft.

Es kam, wie es kommen musste. 1997 verfehlten die Mehrwegflaschen erstmals die magische 72-Prozent-Marke. Mittlerweile liegt ihr Anteil unter 64 Prozent. Das Pfand hätte längst erhoben werden müssen. Doch die Einweg-Lobby wehrte sich und trat eine beispiellose Klagewelle los.

Laut Verpackungsverordnung wird der Pfandautomatismus erst dann ausgelöst, wenn eine so genannte Nacherhebung bestätigt, dass der vorgeschriebene Mehrweganteil tatsächlich unterschritten wird – und wenn die Ergebnisse dieser Nacherhebung im Bundesanzeiger veröffentlicht sind. Um genau das zu verhindern, zogen die Dosenfans vor die Gerichte. Ihre Argumente: Die Verpackungsverordnung sei nicht hinreichend demokratisch legitimiert. Zudem bringe das Pfand, siehe das Votum der Ökoweisen, sowieso nichts.

In der Tat ist eine Verordnung kein Gesetz. Aber sowohl der Bundestag als auch der Bundesrat hatten die Möglichkeit, die Verpackungsparagrafen zu verhindern; beide Kammern ließen sie passieren. Gegen die juristische Inanspruchnahme seiner Bedenken hat sich der Umwelt-Sachverständigenrat selbst öffentlich zur Wehr gesetzt. Er habe zwar „beachtliche Zweifel, aber eben auch nur Zweifel“. Auch die Richter zweier Berliner Verwaltungsgerichte ließen sich von den Argumenten der Pfandgegner nicht überzeugen. Nachdem sie schließlich auch vor dem Bundesverfassungsgericht abgeblitzt waren, durfte die Regierung die Mehrwegquoten endlich veröffentlichen. Das geschah am 2. Juli dieses Jahres. Sechs Monate später, also Anfang Januar, muss nach dem Wortlaut der Verordnung das Pfand erhoben werden: 25 Cent für kleine Dosen, Flaschen und Kartons, 50 Cent für solche mit mehr als 1,5 Liter Inhalt – sofern sie Bier, Wasser, Limonade oder Cola enthalten. Wein und Fruchtsäfte sind von der Pfandpflicht vorerst verschont, weil ihre Mehrweganteile nur knapp unter den Werten von 1991 liegen.

Die juristische Niederlage veranlasste die Pfandgegner indes nicht, sich auf das neue Regime vorzubereiten. Im Gegenteil. Bereits anhängige Klagen gegen sämtliche Bundesländer verfolgten sie weiter. Zusätzlich brachten sie – unter anderem mittels Anzeigen in Bild – rund 7500 Kläger zusammen. Der Streit ist noch längst nicht ausgestanden, Mitte Januar wird sich das Bundesverwaltungsgericht mit dem Pfand beschäftigen.

Becks und Berliner Kindl, Rewe und Norma, der Verpackungshersteller Schmalbach-Lubeca, der Weißblechproduzent Rasselstein sowie eine Hand voll weiterer Dosenfreunde beschäftigten aber nicht nur die Gerichte. Gleichzeitig setzten sie auf den Tag der Bundestagswahl und auf einen Regierungswechsel. Als gehörten im urkapitalistischen Amerika, wo die Dose 1935 erfunden wurde, Pfandsysteme nicht längst zum Alltag – in New York und in Oregon, in Kalifornien und in Iowa, in Maine und in Massachusetts zum Beispiel.

Töpfers Idee – „Ein echter Trittin“

Gleichwohl war die Hoffnung nicht unberechtigt, dass eine unionsgeführte Bundesregierung ein Einsehen mit der Dosenlobby haben würde. Gegen den Vollzug von Töpfers Verpackungsverordnung, einem „echten Trittin“, wie ein ahnungsloser Unionsabgeordneter einmal meinte, waren FDP- und CDU/CSU-Parlamentarier schon öfter zu Felde gezogen.

Im Sommer 2001 kam es in der Sache zum Schwur. Es war wieder ein 13., diesmal sogar ein Freitag. Die Länderkammer hatte sich mit einem Gesetzentwurf der Bundesregierung zu beschäftigen. Nachdem das Umweltbundesamt festgestellt hatte, dass Getränkekartons den Mehrwegflaschen ökologisch ebenbürtig sind, wollte Umweltminister Jürgen Trittin die Verpackungsverordnung entsprechend anpassen und vereinfachen. Fortan sollten neben den Mehrwegflaschen auch die Tetrapaks als „ökologisch vorteilhaft“ eingestuft und nicht mehr von der Pfandpflicht bedroht werden. Dosen und Einwegflaschen dagegen wollte Trittin der Übersichtlichkeit halber generell bepfanden: Schluss mit der Quotenhuberei.

Doch der Bundesrat legte sich quer. Trittins Novelle setzten Bayern, Hessen und Rheinland-Pfalz ein eigenes „Mehrwegsicherungskonzept“ entgegen: ein Abkommen mit Industrie und Handel, die sich bereit erklärt hatten, 21,5 Milliarden Liter in Mehrwegflaschen zu verkaufen. 21,5 Milliarden Liter entsprachen ungefähr der Mehrwegquote des Jahres 2000, rund 65 Prozent, ein klarer Rückschritt hinter geltendes Recht.

Durcheinander mit Happy End?

Wolfgang Clement (SPD), damals nordrhein-westfälischer Ministerpräsident, ergriff im Bundesrat als Erster das Wort und kündigte Stimmenthaltung an. „Ich spreche im Interesse eines Landes, das Sitz bedeutender, ja der größten deutschen Handelsunternehmen, gleichzeitig Standort der großen Aluminium- und Weißblechindustrie ist“, so der heutige Superminister. Der Regierungsantrag scheiterte. Hingegen kam der Drei-Länder-Antrag durch, mit der Stimme Brandenburgs.

Ein Regierungsentwurf, der im Bundesrat keine Mehrheit fand, und ein Beschluss des Bundesrates, den die Regierung verwarf. Das Resultat: Es blieb alles beim Alten. Bis heute gilt die alte CDU-Verordnung. In zwei Wochen tritt das darin vorgesehene Pfandsystem erstmals in Kraft. Ein System, von dem niemand weiß, wie es wirkt, wie es funktioniert und wie lange es hält. Und das Verwirrung stiftet: Einwegflaschen mit Limo sind pfandpflichtig, Einwegflaschen mit Tomatensaft nicht. „Niemanden“, sagt die Naturschützerin Susanne Hempen, „macht das ganze jetzige Theater glücklich.“ Coca-Cola will sogar die Produktion kürzen.

Das „Theater“ ist ein Drama. Den Pfandgegnern, die monatelang auf die Gerichte gesetzt hatten, ist die Zeit davongelaufen. Nun kommt das Pfand – wenn es nicht doch noch kurzfristig gestoppt wird –, aber es fehlen die Regeln dafür. „Wir sind am Ende“, verkündete am Montag HDE-Sprecher Pellengahr, nachdem das Bundeskartellamt wettbewerbsrechtliche Bedenken gegen das von Handel und Industrie erdachte Pfandsystem geäußert hatte. Auch Trittins Mannen sind skeptisch. Der Kunde soll sein Pfand nämlich nur dann zurückerhalten, wenn er im Geschäft die leere Dose samt einer Pfandmarke oder -münze präsentiert. Effekt: Niemand würde sich nach einer Büchse am Straßenrand bücken; ohne die Marke oder Münze wäre sie schließlich nichts wert.

Womöglich hat das Chaos aber auch eine überraschende Wirkung. Weil niemand zu sagen weiß, welche Regeln in zwei Wochen gelten werden, könnten die Ex-und-hopp-Verpackungen schneller als gedacht ganz aus den Regalen verschwinden. Das deutete sich schon an, als die Gesellschaft für Konsumforschung im Oktober bei 750 Lebensmittelgeschäften, 300 Getränkeabholmärkten, 120 Kiosken und 450 Tankstellen Interviews führte. Frage: „Wie werden Ihre Verpackungsanteile nach Einführung des Einwegpfandes aussehen?“ Die Antworten waren sensationell: Ausnahmslos äußerten alle die Erwartung, sie würden in Zukunft mehr Mehrweg verkaufen. Und eine deutliche Mehrheit glaubt nicht einmal, dass die Preise steigen.