Irak-Konflikt Vor einer Niederlage des Völkerrechts

Wer siegt im Irak-Konflikt: Die Stärke des Rechts – oder das Recht des Stärkeren?

Wenn am Freitag der Weltsicherheitsrat zusammentritt, geht es nicht nur um den Irak, sondern um die Weltordnung insgesamt. Wird das westliche Bündnis diesen Tag überleben? Wird Europa zerfallen? Zur gewohnten Weltordnung gehören aber nicht nur die Bündnisse, dazu zählt auch das Völkerrecht. Und das Völkerrecht droht ebenfalls am Irak-Konflikt zu zerschellen. Sollten nämlich die USA, verbittert über eine „Blockade“ ihrer Politik im Sicherheitsrat, die Vereinten Nationen für irrelevant erklären und an ihnen vorbei den Krieg gegen den Irak eröffnen, wäre das kollektive Völkerrecht nicht weniger beschädigt als die Einheit des Westens.

Wer also wird am Freitag – falls es dann schon zur Abstimmung kommt – siegen: die Stärke des Rechts oder das Recht des Stärkeren? Die Frage ist nicht so naiv, wie sie klingt. Wer vorschnell antwortet: „Aber natürlich, wie immer, das Recht des Stärkeren!“, der hat nämlich ebenso schnell jeden Gedanken an ein allgemeinverbindliches Recht aus den Beziehungen zwischen den Mächten beseitigt. Dann wäre der Schwächere doppelt geschädigt, weil er künftig weder die Macht noch das Recht auf seiner Seite hätte. Aber was nützt ein Recht, das sich nicht durchsetzen lässt, weder gegen eine Supermacht noch gegen einen Schurkenstaat?

Die Stärke des Rechts oder das Recht des Stärkeren – dieser ungleiche Kampf zwischen dem hehren Prinzip und der harten Praxis durchzieht die Geschichte des Völkerrechts von ihrem Anfang an bis zum Ende dieser Woche. Gewiss ist der Schurkenstaat Irak im Unrecht – aber hat deshalb schon die Supermacht USA das Recht ganz auf ihrer Seite? Was hat das Völkerrecht noch zu sagen? Und was sagt es zum Konflikt mit dem Irak?

Das moderne Völkerrecht hat zwar die Lehre vom „gerechten Krieg“ überwunden – aber nicht den Krieg. Nota bene: Die verschiedenen Denkfiguren des „gerechten Krieges“ waren stets nur moralische Spekulationen der Theologen und Philosophen geblieben. Ob Friedrich der Große oder Napoleon oder Bismarck – sie alle führten ihre Kriege um der Macht willen. Angestoßen von Henri Dunant entwickelte sich an der Wende zum 20. Jahrhundert zaghaft ein Recht im Kriege (ius in bello), das heute in den Genfer und Haager Konventionen schwächelnd fortlebt. Das wie selbstverständlich beanspruchte Recht zum Kriege (ius ad bellum) blieb davon unberührt. Bis 1938 – denn damals ächtete der Kellog-Pakt erstmals jede Form des Angriffskrieges, freilich ohne Sanktionen gegen Angreifer vorzusehen.

Die Charta der Vereinten Nationen aus dem Jahr 1945, von der heute jede Darstellung ausgehen muss, versucht nun einen realistischen Ausgleich. Sie enthält einerseits ein umfassendes Kriegsverbot und legt andererseits Regeln fest, nach denen einer Friedensstörung entgegenzutreten ist. Als Leitsatz gilt ein generelles Gewaltverbot: „Alle Mitglieder unterlassen in ihren internationalen Beziehungen jede gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines Staates gerichtete oder sonst mit den Zielen der Vereinten Nationen unvereinbare Androhung oder Anwendung von Gewalt.“ (Artikel 2 der UN-Charta)

Vom Gewaltverbot gibt es nur zwei Ausnahmen. Die erste Ausnahme betrifft, im Fall eines bewaffneten Angriffs von außen, „das naturgegebene Recht zur individuellen und kollektiven Selbstverteidigung“. Was immer man vom Regime Saddam Husseins halten mag – von einem bewaffneten Angriff auf die USA kann derzeit nicht die Rede sein. Also ein Präventivkrieg gegen den Irak – zur vorbeugenden Selbstverteidigung? Dafür gibt das Völkerrecht keine Handhabe, weil die äußerst engen Kriterien einen unmittelbar bevorstehenden Angriff voraussetzen, der schlechterdings keine andere Abwehr denkbar macht. (Deshalb hatte der Sicherheitsrat mit den Stimmen der USA im Jahr 1981 Israel für seine präventive Bombardierung eines irakischen Nuklearreaktors verurteilt, obwohl es damals – anders als heute – immerhin schon einen im Bau befindlichen Reaktor im Irak gab; der Irak stand freilich seinerzeit aus westlicher Sicht auf der „richtigen“ Seite im Kampf gegen den Iran.) Erst recht nicht reicht das Völkerrecht seine Hand zu einem Präemptivkrieg, mit dem auch nur das Aufkommen einer künftigen Gefahr verhindert werden soll. Und ganz gewiss untersagt es einen Angriffskrieg allein zum Zweck eines Regimewechsels; ein solcher Schlag verstieße gegen den ersten Hauptsatz des Völkerrechts, nämlich gegen die gleiche Souveränität und die territoriale Unversehrtheit aller Staaten. Dieser Satz schützt nun einmal alle Staaten (und dadurch die Ordnung zwischen ihnen), auch wenn einem die Ordnung in ihnen keineswegs gefällt.

Folglich kann es im Irak-Konflikt ausschließlich um die zweite Ausnahme vom umfassenden Gewaltverbot der UN-Charta gehen, um die Zwangsmaßnahmen nach Kapitel VII der Charta, die vom Sicherheitsrat – aber eben nur von diesem Gremium! – ergriffen werden können, wenn ein Staat „den Weltfrieden und die internationale Sicherheit“ gefährdet. Für solche Zwangsmaßnahmen muss sich erstens im gesamten Sicherheitsrat (also unter seinen ständigen wie nichtständigen Mitgliedern) eine Mehrheit finden; außerdem darf, zweitens, keines der fünf ständigen Mitglieder gegen den Beschluss sein Veto einlegen. Gibt es keine Mehrheit oder doch ein Veto, dann gibt es keinen völkerrechtlich gültigen Rechtstitel für kollektive Zwangsmaßnahmen, auch nicht gegen den Irak. So einfach ist das und doch so kompliziert!

Patt im Sicherheitsrat: Für diesen Fall haben die USA bereits angekündigt (und auch Tony Blair hat dies getan), dass sie sich vom Sicherheitsrat nicht an einem Angriff auf den Irak hindern lassen, wenn Saddam Hussein nicht das tut, was sie von ihm erwarten. Das wäre dann der Ernstfall – und im Grunde das Ende – für das kollektive Völkerrecht. Aber nun gibt es eine Reihe von Komplikationen, die diesen Befund wieder ins Zwielicht rücken.

Komplikation Nummer 1: Der Sicherheitsrat ist kein unabhängiges Gericht gleicher Richter, sondern ein politisches Organ mit fünf privilegierten Veto-Mächten. Seine Beschlüsse bewirken zwar formell gültiges Völkerrecht, aber keineswegs immer materielle Gerechtigkeit. Manches Veto kommt allein aus machtpolitischen Gründen zustande.

Komplikation Nummer 2: Aus diesem Grunde hat die Völkergemeinschaft bereits im Kosovo ohne UN-Mandat interveniert. Ein Mandat scheiterte damals an zwei Gründen: Der Kosovo war völkerrechtlich ein integraler Bestandteil des Staates Serbien – also galt ein striktes Interventionsverbot. Überdies drohte ein russisches Veto. Angesichts der Alternative „hilflos zusehen oder rechtlos helfen“ trat die Nato damals dem völkermörderischen Gemetzel jenseits des formellen Völkerrechts entgegen. Zwar ist die Abwehr eines akuten Genozids noch immer etwas anderes als die Entwaffnung eines potenziellen Gegners auf Verdacht. Aber es gibt eben auch den Extremfall, in dem sich die Frage stellt: Was tun, wenn der Sicherheitsrat nichts tun will?

Komplikation Nummer 3: Zwei Fragen sind zu unterscheiden – die eine betrifft den Tatbestand, die andere die Rechtsfolge. Erste Frage: Hält sich der Irak an die UN-Resolutionen, hat er abgerüstet? Hier liegt die Beweislast beim Irak, nicht bei den Vereinten Nationen. Der Irak hat 1991 einen Krieg verloren, der Waffenstillstand ließ ihn bis heute im Zustand eingeschränkter Souveränität zurück; er ist zur Abrüstung und zum Nachweis der Abrüstung verpflichtet. Dass Saddam Hussein dieser Verpflichtung nicht nachgekommen ist – dieser Tatbestand lässt sich mit guten Gründen feststellen. Aber die zweite Frage gilt den Folgen und Sanktionen – und dies ist nicht nur eine Frage des Rechts, sondern ebenso eine der politischen Opportunität und der Stabilität in der Region, auch nach einem Krieg.

An der Grenze des Völkerrechts : Die Frage nach den Kriegsfolgen ist gemäß der UN-Charta allein im Sicherheitsrat zu beantworten. Aber die Antwort findet sich nicht im Lehrbuch des Völkerrechts, obwohl auch sie über die Legitimität eines Krieges entscheidet, zumindest nachträglich. Hier jedenfalls gilt das Diktum des jungen Bismarck: Wer einen Krieg beginnen will, sehe sich nach Gründen um, die auch nach dem Krieg noch Bestand haben. Solche Prognosen sind so problematisch, dass man sie nur im akutesten Notfall, also nie rein präventiv und schon gar nicht ohne Schulterschluss der Völkergemeinschaft treffen sollte. Was wäre auf Dauer gewonnen mit einem Sieg über den Irak – und einer Niederlage des Völkerrechts?