Die neue Weltordnung Der ungeschickte Hegemon

Bushs Doktrin des Präventivkrieges ist richtig. Aber ohne die Vereinten Nationen hat sie keine Zukunft

Nach dem Krieg: Wer regiert die Welt? - Der Irak-Krieg ohne UN-Mandat und die Absicht Amerikas, den Nahen und Mittleren Osten neu zu ordnen, werfen drängende Fragen auf. Welche rechtlichen, politischen und institutionellen Grundlagen braucht die neue Weltordnung? Werden allein die USA die Muster der Weltpolitik bestimmen? Wird sich Macht künftig vor allem auf militärische Stärke gründen? Welche Rolle sollen internationales Recht und die UN spielen? In einer Serie wird die ZEIT diesen Fragen nachgehen

Der Krieg im Irak macht deutlich, wie dramatisch sich die amerikanische Außenpolitik nach dem 11. September 2001 verändert hat. Einige der Neokonservativen in George Bushs Regierung hegten zwar schon bei ihrem Amtsantritt Anfang 2001 die Absicht, das irakische Regime zu stürzen. Doch in den ersten acht Regierungsmonaten gelang es ihnen nicht, das Thema ganz oben auf die politische Tagesordnung zu bringen. Erst der 11. September eröffnete ihnen die Chance, Irak-Politik durchzusetzen. Leider führte ihr Drängen dazu, dass Bushs neue Sicherheitsstrategie am falschen Objekt getestet wurde.

Als George W. Bush im Januar 2001 sein Amt antrat, war er auf eine „realistische“ Außenpolitik festgelegt. Er wollte sich auf Großmächte wie China und Russland konzentrieren und nicht auf gescheiterte Nationalstaaten in der weniger entwickelten Welt. China galt fortan als „strategischer Konkurrent“ und nicht mehr – wie während der Amtszeit Bill Clintons – als der „strategische Partner“. Und auch Russland gegenüber nahmen die USA eine unbeugsamere Haltung ein.

Bis zum September 2002 hatte Bushs Regierung eine neue Nationale Sicherheitsstrategie vorgelegt. Sie geht davon aus, dass die Vereinigten Staaten „weniger von Flotten und Armeen bedroht sind als vielmehr von verhängnisvollen Technologien, die in die Hände einiger weniger Verbitterter fallen“. Anstelle von strategischer Rivalität „befinden wir großen Mächte der Welt uns heute auf derselben Seite – vereint durch die Gefahr von terroristischer Gewalt und Chaos“.

Unter dieser rhetorischen Oberfläche aus Strategiepapieren lebte die traditionelle Weltpolitik natürlich größtenteils fort. Überdies zog ein Teil der Rhetorik breite Kritik auf sich. Das Dokument posaunte die amerikanische Vorrangstellung nur so heraus, statt den alten Rat Teddy Roosevelts zu befolgen: Wer einen großen Stock trägt, sollte sachte laufen. Amerika wird die Nummer eins bleiben, aber das musste man ja nicht jedem unter die Nase reiben. Die neokonservativen Versprechen wiederum, sich im Irak und in anderen Ländern für Demokratie und Freiheit einzusetzen, erschienen manchem Realisten als gefährliche, weil grenzenlose Unterfangen. Die Pläne schienen in der Tradition Woodrow Wilsons zu stehen, entsprangen jedoch nicht der linken, sondern der rechten Hälfte des politischen Spektrums. Dem Bekenntnis zu Kooperation und Koalitionen folgte weder eine gleichwertige Diskussion über die entsprechenden Institutionen noch die Beachtung der Vereinten Nationen. Und der viel kritisierte Anspruch auf ein Recht auf „vorbeugende Selbstverteidigung“, auf den pre-emptive strike, konnte je nach Lesart als übliche Form der Selbstverteidigung oder aber als gefährlicher Präzedenzfall aufgefasst werden.

John Lewis Gaddis, der renommierte Historiker der Universität Yale, hat den jüngsten Strategiewechsel mit jener Neudefinition amerikanischer Außenpolitik verglichen, wie sie in den entscheidenden Tagen der vierziger Jahre vollzogen wurde. Das mag übertrieben sein. Doch die neue Strategie reagiert auf jene tief greifenden Entwicklungen in der Weltpolitik, die der 11. September 2001 ans Licht gebracht hat. Die Globalisierung ist mehr als ein wirtschaftliches Phänomen. Durch sie schrumpften die natürlichen Pufferzonen, mit denen Amerika dank der großen Entfernung zu anderen Mächten und zweier Ozeane ausgestattet war. Besonders beunruhigend sind die Auswirkungen dieser Entwicklung auf den Terrorismus.

Viele Europäer weisen zu Recht darauf hin, dass Terrorismus nichts Neues ist. Sie sind jahrzehntelang damit zurechtgekommen, ohne dass ihre Demokratien sonderlich beeinträchtigt worden wären. Mit dem technologischen Fortschritt jedoch haben die Terroristen im Lauf der Jahrzehnte sowohl an Tötungspotenzial als auch an Beweglichkeit gewonnen, und dieser Trend scheint ungebrochen. Im 20. Jahrhundert brauchten böswillige Leute wie Hitler oder Stalin noch die Macht eines Regierungsapparates, um Millionen Menschen zu töten. Verschaffen sich die Terroristen des 21. Jahrhunderts Massenvernichtungswaffen, so steht diese Zerstörungskraft erstmals abtrünnigen Gruppen oder Einzelpersonen zur Verfügung. Diese „Privatisierung des Krieges“ bedeutet einen erheblichen Wandel der Weltpolitik. Es steht zu befürchten, das gewisse Abweichlerstaaten wie der Irak oder Nordkorea solche Terroristengruppen unterstützen. Das hat Bush begriffen und in seiner neuen Strategie zum Ausdruck gebracht.

Nicht im Klaren ist sich die amerikanische Regierung hingegen darüber, wie ihre neue Strategie einzuführen ist. Sie zeigte sich tief zerstritten zwischen Neokonservativen und dezidiert imperialistischen Unilateralisten einerseits und den eher multilateral orientierten, bedächtigen, traditionellen Realisten andererseits. Unmittelbar nach den Anschlägen vom 11. September waren zunächst multilaterale Ansätze gefragt. Der amerikanische Kongress bezahlte endlich seine Schulden bei den Vereinten Nationen, und der Präsident schmiedete engagiert an einer internationalen Koalition gegen den Terrorismus. Aus dem raschen Erfolg des Militäreinsatzes in Afghanistan jedoch zogen einige Regierungsmitglieder und Kommentatoren den Schluss, dass Unilateralismus funktioniert. Der Kolumnist der konservativen Washington Post Charles Krauthammer beispielsweise argumentierte, der Erfolg gegen die Taliban-Regierung sei in Wahrheit der Erfolg eines „neuen Unilateralismus“ gewesen, bei dem die USA ihre Rolle als „zahmer Weltbürger“ abstreiften und unverhohlen ihre eigenen Ziele verfolgten.

In der Irak-Politik wurde das Tauziehen zwischen diesen beiden Strömungen innerhalb der Regierung sichtbar. Im vergangenen August äußerten sich Vizepräsident Cheney und Verteidigungsminister Rumsfeld abschätzig über die Vereinten Nationen und warnten, dass man sich bei einer Rückkehr der UN-Waffeninspektoren in den Irak in einem „falschen Gefühl von Sicherheit“ wiegen würde. Traditionelle Realisten unter den Republikanern wie Brent Scowcroft oder James Baker dagegen schalteten sich mit öffentlichen Plädoyers für multilaterale Strategien in die Debatte ein. Präsident Bushs Rede vor den Vereinten Nationen am 12. September 2002 war ein Sieg des Außenministers Colin Powell. Der UN-Sicherheitsrat verabschiedete die Resolution 1441 einstimmig und bürdete damit Saddam Hussein die Last auf, seine Abrüstungsfortschritte nachzuweisen. Dabei war Powell überzeugt, mit den Franzosen eine Abmachung getroffen zu haben: Falls Saddam Hussein seine Verpflichtungen nicht einhielte, würde Paris eine zweite Resolution unterstützen, die den Einsatz militärischer Gewalt billigen würde.

Aber Powells Politik wurde einerseits durch Rumsfelds Ungeduld untergraben und andererseits durch Chiracs Politikwechsel im Januar. Plötzlich schien sich Frankreich mehr auf die Ablehnung eines amerikanischen Gewalteinsatzes zu konzentrieren als auf Saddam Husseins unerfüllte Auflagen. Überdies litt die Glaubwürdigkeit der Bush-Regierung unter ihrer inkonsequenten Rhetorik: Mal rückte sie die Entwaffnung, mal den Regimewechsel im Irak in den Mittelpunkt. Dank plumper diplomatischer Ungeschicklichkeiten beiderseits des Atlantiks standen schließlich immer weniger Saddam Husseins Abrüstungsversäumnisse zur Debatte. Stattdessen ging es um die Macht Amerikas und den Sinn von Präventivschlägen. Dies bedeutete ein Scheitern sowohl der UN als auch der USA. Denn Saddam Hussein ist ein Diktator mit der eindeutigen Absicht, Massenvernichtungswaffen herzustellen – und mit dem unter Beweis gestellten Willen, diese auch einzusetzen.

Seit 1945 bewahrt die Charta der Vereinten Nationen in Artikel 51 den breiten Konsens, dass ein Staat Gewalt nur zur persönlichen oder kollektiven Selbstverteidigung einsetzen darf. Militärische Präventivschläge im Angesicht eines unmittelbar bevorstehenden Angriffs – wie 1967 in Israel – werden weithin als vertretbare Form der Selbstverteidigung betrachtet, aber vorbeugende Kriege, um eine latente Gefahr zu beseitigen, sind nicht anerkannt. Angesichts der neuen Bedrohung durch transnationalen Terrorismus und Massenvernichtungswaffen könnte, wie Präsident Bush argumentiert hat, der Preis für das Abwarten zu hoch sein. Deshalb muss die Definition des „unmittelbar bevorstehenden Angriffs“ weiter gefasst werden.

Voraussetzung jedoch für den Übergang von militärischem Zuvorkommen zur kriegerischen Vorbeugung sollte eine irgendwie geartete kollektive Legitimation sein, am besten unter Kapitel 7 der UN-Charta, das Fälle von Bedrohung des Friedens ebenso regelt wie Angriffshandlungen. Ein multilateraler Präventivkrieg kann gerechtfertigt sein, wenn es ein unilateraler Präventivkrieg nicht wäre. Anderenfalls würden die grässlichen Lektionen aus der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts in Vergessenheit geraten, und ein jeder Staat könnte sich als Richter, Geschworenen-Jury und Henker zugleich aufspielen. Ein solcher Präzedenzfall fiele unweigerlich wie ein Fluch auf uns zurück.

Doch auch für erlaubte multilaterale Präventivkriege muss eine sorgfältige Kriterienliste erarbeitet werden, damit die Zahl der künftigen Fälle begrenzt bleibt. Der Irak-Fall freilich erfüllt diese Bedingungen: Der UN-Sicherheitsrat hat die Aggressivität des Regimes hinlänglich verurteilt. Saddam Hussein hat Massenvernichtungswaffen eingesetzt. Er hat den Terrorismus unterstützt. Das Regime unterdrückte jedwede pluralistische Politik. Ein multilateraler Krieg hätte mithin den Anforderungen der Gerechtigkeit genügt. Aber für den gegenwärtigen Krieg gegen den Irak fehlt eine wichtige Voraussetzung: die breite Koalition von Verbündeten. So wurde der Irak zum Fall eines rechten Krieges zur falschen Zeit.

Es ist zwar unwahrscheinlich, dass die Inspektoren Saddam Hussein noch davon überzeugt hätten, dass die Entwaffnung des Irak seine einzige Überlebenschance darstellt – selbst wenn Bush noch einen oder auch sechs Monate gewartet hätte. Aber die Kriegskoalition hätte auf diese Weise erweitert werden können. Hätte Bush versucht, im Gegenzug zu einem Ja zu einer Inspektionsverlängerung konkrete Abrüstungsziele zu bestimmen sowie ein festes Fristablaufsdatum von Frankreich und Russland zu erhalten, dann hätte er einen weit besseren Präzedenzfall für die neue Bush-Doktrin geschaffen als mit seinem Alleingang.

Meinungsumfragen zeigen, dass die Amerikaner zwar bereit waren, den Gewalteinsatz zu billigen, ein Vorgehen mit breiter internationaler Unterstützung aber vorgezogen hätten. Präsident Bush hat die richtige Frage zum Präventivkrieg gestellt. Aber mangels Ausdauer und diplomatischen Geschicks hat Bush darauf verzichtet, die komplette Checkliste für den Ernstfall abzuarbeiten.

Im Falle von Nordkorea dürfte es für Amerika kaum leichter werden, die neue Strategie durchzusetzen. Im letzten Herbst gab das Regime von Pjöngjang zu, dass man den Bau einer Atomwaffe mit angereichertem Uran anstrebe. Die Regierung Bush reagierte vorsichtig und in Absprache mit Verbündeten. Viele fragen, warum dem Irak mit Gewalt gedroht wurde und Nordkorea nicht. Die Antwort scheint zu sein, dass Abschreckung funktioniert. Wobei es sich in diesem Fall um die Fähigkeit Nordkoreas handelt, die Amerikaner von Militäraktionen abzuschrecken, denn im Kriegsfall könnte das Land die südkoreanische Hauptstadt Seoul konventionell verwüsten.

Pjöngjang nutzt die Ablenkung der Bush-Regierung durch die Irak-Krise aus, um seine Verhandlungsposition zu verbessern. Es hat sich aus dem Nichtverbreitungsvertrag zurückgezogen, Inspektoren der Internationalen Atomenergiebehörde ausgewiesen und angekündigt, dass es mit der Wiederaufbereitung von Plutonium aus verbrauchtem Reaktorwasser beginnen werde. Schätzungen besagen, dass Nordkorea damit innerhalb eines Jahres ein Arsenal von sechs bis acht Atomwaffen zur Verfügung stehen könnte. Angesichts der Bereitschaft des verarmten Regimes, gefährliche Stoffe zu verkaufen, könnte sich hier ein Weg auftun, auf dem Plutonium oder Waffen in die Hände anderer Staaten oder terroristischer Gruppen gelangen könnten. Deswegen drängen Kritiker die US-Regierung, ihre direkten Verhandlungen mit Nordkorea zu beschleunigen. Dabei muss sich Washington allerdings sowohl mit Japan und Südkorea als auch mit China und Russland eng abstimmen.

Die Fälle Irak und Nordkorea offenbaren sowohl die Chance als auch die Grenzen der amerikanischen Vorrangstellung. Die neuen Probleme sind real. Aber das Paradox der amerikanischen Macht besteht in einer veränderten Weltpolitik, in der das stärkste Land seit dem Römischen Reich einige seiner vordringlichsten internationalen Ziele nicht durch alleiniges Vorgehen erreichen kann. Präsident Bush hat die neuen Herausforderungen seit dem 11. September 2001 richtig erkannt. Möge er lernen, mit anderen Ländern besser zusammenzuarbeiten, um sich diesen Herausforderungen auch erfolgreich zu stellen.

Aus dem Englischen von Andreas Ross