Europa Ein Leibchen für jede Größe

Was bringt der EU-Verfassungsentwurf dem Bürger? Mehr Mitsprache in Brüssel, beispielsweise

Brüssel

Bürger, lest! Noch liegt der Entwurf zur ersten europäischen Verfassung zwar nur als Konvolut vor, in Brüssel mit Beethovens und Champagner gefeiert von jenen 210 Konventsmitgliedern aus 28 Nationen, die über anderthalb Jahre daran gefeilt und darum gefeilscht hatten. Noch ganz roh, in Form einer ungeschliffenen Tischvorlage werden die etwa 400 Artikel nebst Protokollen über Sinn und Zweck, Ideen und Institutionen der Europäischen Union diese Woche den Staats- und Regierungschefs in Thessaloniki vorgestellt. Knapp einen Monat später, am 18.Juli, wird der Konventspräsident Valéry Giscard d’Estaing sie dann im römischen Palazzo Quirinale feierlich dem italienischen EU-Ratspräsidenten überreichen. Nach Rom kommt sie schon in Leder gebunden, ein Foliant, mit Goldschnitt und zwölf Sternen im Kranz, angenehm beschwert von der Patina des Unvergänglichen.

Doch geschrieben worden ist dieses Opus weder für Paläste noch für Champagnerrunden, ja nicht einmal für die Staats- und Regierungschefs. Sondern für die Bürger. So versprach es der Konvent, als er zusammentrat, hoch und heilig. Europa, diese Sphinx der Sehnsüchte und Ängste, sollte dem Bürger „näher gebracht“, ihm endlich „transparenter, effizienter, demokratischer“ begegnen. Auch wenn die Verfassung vorerst nur ein Entwurf ist und eine Regierungskonferenz von Oktober an hinter verschlossenen Türen noch manches verändern kann – wie lesen sich die Tafeln des Grundgesetzes mit Volkes Augen? Was bringt dem einfachen Bürger diese einzigartige Anstrengung – das Große Buch des großen Europa? Es springt ja keineswegs aus dem Nichts hervor (wie einst Amerikas Verfassung beim berauschenden Neubeginn 1787) und thront auch nicht auf reinem Tisch (wie 1789 bei den revolutionären Franzosen). Geist und Buchstaben des neuen Konvoluts haben sich unter der Last von zig nationalen Verfassungen und von zahllosen europäischen Verträgen geformt.

Am Anfang steht Thukydides. Ein Zitat des unverzichtbaren Griechen eröffnet die Präambel. In Artikel 3 verspricht die Union ihren Bürgern einen „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“, dazu einen Binnenmarkt mit freiem und unverfälschtem Wettbewerb. Werte und Ziele ziehen sich wie in einem klassisch liberalen Programm auf, das anschließend noch sozial und umweltbewusst eingefasst wird. Dann folgen, eigentlich eine Selbstverständlichkeit nach einem halben Jahrhundert der Europäischen Gemeinschaft, der freie Personen-, Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr „sowie die Niederlassungsfreiheit“ – garantiert für jedermann und überall in dieser Union. Das klingt vorerst weit edler in der Theorie, als es im Alltag praktiziert wird – für den spanischen Handwerker etwa, der erst deutscher Meister werden muss, bevor er hierzulande einen Betrieb eröffnen kann.

Weg frei für die Bürgerinitiative

Bravo, das muss nun also alles anders werden, sonst ziehen wir Bürger vor Gericht. Allerdings nicht sofort. Denn erst muss diese Verfassung von den Nationen und Bürgern angenommen werden, das dauert bis 2006. Und auf allerlei institutionelle Reformen gilt es gar bis 2009 zu warten, als müsste der Souverän, also wir höchstselbst, für Europa noch weiter nachreifen. Wer sich schon als Kläger vor dem Europäischen Gerichtshof für seine Rechte kämpfen sieht, der wird im Kleingedruckten weiter auf die nationalen Gerichte verwiesen: Am Anfang steht das Amtsgericht.

Unerwartet und in letzter Sekunde fand in Artikel I-46, Absatz 4 eine Bürgerinitiative ihren Weg ins Große Buch. Tun sich künftig eine Million Bürger in „einer erheblichen Anzahl von Mitgliedsstaaten“ zusammen, so können sie mit ihrer Unterschrift die Kommission auffordern, „geeignete Vorschläge zu Themen zu unterbreiten, zu denen es nach Ansicht der Bürger eines Rechtsakts der Union bedarf, um diese Verfassung umzusetzen“. Alles klar? Ein bisschen führte den Konventlern da schon die Angst vor der eigenen Courage die Feder. Bürgerinitiativen, das meint der schrecklich gewundene Satz, sollen auf Anliegen der Union beschränkt bleiben, also nicht etwa auf dem Umweg über Brüssel ein nationales Problem zu lösen versuchen. Vielleicht findet sich für diesen Artikel ja noch ein Texter mit Sinn- und Sprachgefühl.

Ist der Entwurf überhaupt lesbar für den Bürger? Er ist zugänglicher als die meisten Dokumente seit den legendären Römischen Verträgen von 1957, jedenfalls in vielen Passagen von Teil I und II, angefangen bei der Präambel über die Ziele, Zuständigkeiten und Finanzen der Union bis hin zur Charta der Grundrechte. Hingegen verweigert sich Teil III, der im Juli noch debattiert werden muss, mit seinen verwinkeltem Satzbau jedem normalen Leser. Dabei behandelt dieser Abschnitt genau die Dinge, unter denen sich der Bürger etwas vorstellen kann, also Beschäftigung, Umwelt, Verbraucherschutz, Energie oder Transport. Aber da an dieser Stelle an der inhaltlichen Bausubstanz keine Änderungen vorgenommen werden durften (so hatten es die Regierungschefs angeordnet), waren der Versammlung hier Hand und Stift am stärksten gebunden.

Dreierlei Außenpolitik

Wer macht was – diese Frage beantwortet die kommende Verfassung hingegen klarer als jeder der vielen Verträge der Vergangenheit. Von der Kompetenzordnung, die zwischen Union und Mitgliedsstaaten die Arbeitsteilung regelt, bis zu den großen Institutionen wie dem Europäischen Rat, der Kommission oder dem Parlament erfüllt solche Klarheit einen Auftrag an den Konvent. Sie ist Dienst am Bürger, der die Regeln der Union nun besser verstehen kann. Doch ist Transparenz noch keine Garantie für mehr Effizienz.

Ein viel diskutiertes Beispiel macht das deutlich. Wer vertritt die Europäische Union künftig auf internationaler Bühne – der jetzt geschaffene EU-Außenminister, der Joschka Fischer der schönen neuen Welt nach 2006? Im Prinzip ja. Aber nicht allein. Neu erfunden haben die Konventler, auf vielfachen Wunsch aus London, Paris und Madrid, auch den EU-Ratspräsidenten, den die Regierungschefs mit qualifizierter Mehrheit für zweieinhalb Jahre wählen werden. Er nimmt, „unbeschadet der Zuständigkeit des Außenministers, die Außenvertretung der Union in Angelegenheiten der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik wahr“. Ein klares Wort. Daneben soll aber weiterhin auch die Kommission „nach außen in Bereichen, die in ihre Zuständigkeit fallen“, die Gemeinschaft in der weiten Welt vertreten. Auch klar: Gemeint sind damit etwa die wichtigen internationalen Handels- oder auch Klimakonferenzen, wo moderne Außenpolitik verhandelt wird. Nur: Wie einheitlich und effizient ist ein solches Dreierlei?

Mit kartesianischer Strenge wurde da nicht verfahren, so wenig, seien wir fair, wie in nationalen Verfassungen: Das deutsche Grundgesetz etwa lässt die Richtlinienkompetenz auch bei internationalen Fragen beim Kanzler (und kennt natürlich den Außenminister), die französische Verfassung gibt hier Präsident und Premier ähnliche Zuständigkeiten auf der Weltbühne. Die politische Erfahrung lehrt, dass dies alles erst durch die Menschen klarer wird, die diese Posten bekleiden.

Noch ein Wort zur Außenpolitik. Alle Umfragen unter den Bürgern der Union belegen: Sie fordern hier Gemeinsinn statt Egoismus. Gesetzt den Fall, diese Verfassung wäre zu Beginn der Irak-Krise, erst recht bei Kriegsbeginn schon in Kraft gewesen – Tony Blair und Gerhard Schröder hätten beide gegen sie verstoßen. Denn die Mitgliedsstaaten müssen von nun an „aktiv und vorbehaltlos im Geiste der Loyalität und der gegenseitigen Solidarität“ die Union in ihrer Außenpolitik unterstützen, sie „enthalten sich jeder Haltung, die … ihrer Wirksamkeit schaden könnte“. Das liest sich wie ein Echo auf jene Umfragen. Was war damals schädlicher als die nationalen Alleingänge in London und Berlin, egal, wie man zur eingeschlagenen Richtung auch stehen mochte?

Bis zum Schluss wollten die Briten jetzt die Außenpolitik weiterhin nur einstimmig entschieden sehen – während vor allem die Parlamentarier im Konvent für die Einführung einer qualifizierten Mehrheit kämpften. Das alte Einstimmigkeitsprinzip hatte in der Irak-Krise jede Gemeinsamkeit verhindert, genauer: Es kam aufgrund offenkundiger Uneinigkeit erst gar nicht zum Zuge. Den vorgeblich „pragmatischen“ Briten müsste das zu denken geben.

Doch was wäre geschehen, so fragte hinter den Brüsseler Kulissen ein erfahrener europäischer Außenpolitiker, wenn in dieser Krise nach Mehrheitsprinzip abgestimmt worden wäre? Antwort: Das Durcheinander wäre noch größer geworden, die überstimmte Minderheit hätte sich nie gefügt, „der Laden wäre auseinander geflogen“. Der Bürger, energisch „Eine Stimme für Europa“ einfordernd, hätte sich mit Grausen abgewendet. Das Gedankenspiel lehrt: Jede Verfassung ist nur so gut wie der politische Wille, der sie Wirklichkeit werden lässt. Der lesende Bürger allein ist keine Garantie für die Qualität der Verfassung.

Den Kompromisscharakter des Konvoluts von Brüssel unterstreichen alle Kommentatoren – den Ausgleich zwischen großen und kleinen Mitgliedsstaaten, zwischen Anhängern eines föderalen Europas und Verfechtern eines Europas der Nationen, die „Brüssel“ nur ungern machen lassen. Ausgleich auch zwischen dem Europa der Staaten und dem Europa der Bürger, etwa dort, wo eine qualifizierte Mehrheit so definiert wird: Die Mehrheit der Mitgliedsstaaten – bei gewichtigen Themen auch zwei Drittel davon – und die Mehrheit der Bevölkerung müssen im Europäischen Rat zusammenkommen, damit künftig eine Entscheidung gültig wird. Diese Verfassung ist kein aufwühlender Akt wie 1789. Sie ist ein Prozess, der hoffentlich viel befördert, der aber Herz und Seele nicht berührt.

Noch nicht. Denn was im Großen Buch fehlt, ist ein letztes Kapitel, ein Epilog als vorbildliche Übung zwischen Staaten und Bürgern, Politikern und Wählern. In manchen Nationen der Union werden die Bürger im Referendum über diese Verfassung abstimmen, in Irland und Dänemark auf alle Fälle, in Österreich, Portugal, den Niederlanden höchstwahrscheinlich. In Frankreich ist derlei Tradition, in Großbritannien wird das lautstark von der Presse gefordert. Warum soll der eine dürfen und der andere nicht?

Eine wahre Bürgerverfassung wird der Brüsseler Entwurf am besten durch ein Bürgervotum, am selben Tag in allen Mitgliedsstaaten. Bürger, wählt! Das wäre die Vollendung dieser Lektüre.