Auslandseinsätze Expedition ins Niemandsland

Warum ein Entsendegesetz für die Bundeswehr überfällig ist

Ein Kuriosum: Da machen die Karlsruher Richter dem Bundestag ein Geschenk – aber der weiß nichts Rechtes damit anzufangen, obwohl das Geschenk, nämlich die Stärkung des Parlaments gegenüber der Regierung, schon seit neun Jahren auf dem Tisch des Hohen Hauses liegt. Trotzdem ist die Sache nicht zum Lachen.

Denn es geht um die todernste Frage: Wie kann sichergestellt werden, dass die Bundeswehr ein „Parlamentsheer“ bleibt? Der Bundestag muss jedem Einsatz von Soldaten zustimmen – aber wie? All diese Fragen hätte ein „Entsendegesetz“ zu klären, doch der Gesetzgeber drückt sich Jahr um Jahr, obwohl es um den Kern seiner Kompetenzen geht.

Ob es sich also um die Neujustierung des Bundeswehr-Auftrags in Afghanistan handelt oder ob eine potenzielle Beteiligung Deutschlands an einer Irak-Mission am politischen Horizont wetterleuchtet – stets bewegt sich die Politik aus eigenem Verschulden auf verfassungsrechtlichem Glatteis. Und die FDP zieht immer wieder vors Bundesverfassungsgericht, sei es – wie 1993 – als Regierungspartei, sei es – nun zum zweiten Mal in diesem Jahr – als Opposition, sozusagen als inzwischen letzter Wachhund des Parlamentsrechts und des Parlamentsheeres.

Zwei Fragen sind also zu beantworten. Erstens: Weshalb brauchen wir ein Entsendegesetz? Zweitens: Weshalb kam trotzdem bisher keines zustande?

Die erste Frage führt zurück in die Zeit vor dem Jahr 1989. Vor dem Ende des Kalten Krieges war der Einsatz der Bundeswehr allenfalls zur Landes- und Bündnisverteidigung gen Osten denkbar gewesen. Alles andere war tabu – sogar ein Einsatz unserer Soldaten unter dem Blauhelm der UN. Wäre es aber damals je zu einem „Verteidigungsfall“ im Sinne des Grundgesetzes gekommen, so wäre dieser nach der Notstandsverfassung vom (Not-)Parlament festzustellen gewesen. Die Rechte des Parlaments wären also gesichert gewesen – „Parlamentsheer“ hin oder her.

Seit 1989 aber ist die unmittelbare Landesverteidigung zum undenkbaren Fall geworden, die bis dato undenkbaren Auslandseinsätze out of area werden hingegen zur Regel. Anders als bei der inneren Notstandsverfassung gibt es im Grundgesetz aber kein Äquivalent für den „äußeren Notstand“ – und folglich auch keine parlamentarische Kontrolle.

Im Grunde hat sich in der Verteidigungspolitik alles grundstürzend verändert – außer dem Wortlaut der Wehrverfassung. Hinzu kommt, dass die beiden sicherheitspolitischen Bündnisse, denen die Bundesrepublik damals angehörte, die WEU wie die Nato, im Jahr 1992 ihren strategischen Auftrag ausweiteten, ohne dass der Bundestag diese faktische Vertragsänderung je ratifiziert hätte. Nur sehr knapp hatte das Bundesverfassungsgericht (mit 4 zu 4 Stimmen) in seiner Awacs-Entscheidung von 1994 den Verzicht auf eine förmliche Ratifizierung gutgeheißen.

Gleichsam im Gegenzug haben die Richter in dieser Entscheidung nun das Prinzip und den (neuen) Begriff des „Parlamentsheers“ nachhaltig versteift. Grundsätzlich muss vor jedem Einsatz der Bundeswehr das Parlament seine konstitutive Zustimmung erteilen, also nicht nur sein bloß deklaratorisches Ja und Amen zu einer Entscheidung der Regierung sagen. Nur bei Gefahr im Verzug dürfte die Regierung vorweg entscheiden, müsste aber auf Verlangen des Bundestags die Soldaten unverzüglich wieder abziehen. Wie im Einzelnen die Zustimmung auszugestalten ist, das überließ Karlsruhe dem Bundestag.

Und der überließ die Akte „Entsendegesetz“ dem Zeitablauf. Deshalb die zweite Frage: Weshalb kam es bisher nicht zustande? Betrachtet man den ursprünglichen Zustimmungsbeschluss zum Afghanistan-Einsatz, so wird manches verständlich. Wie detailliert muss eine solche Vorlage ausgestaltet sein, ohne den Verdacht zu wecken, man wolle mit den Mitteln des deutschen Verwaltungsrechts einer ständig wechselnden politischen und militärischen Lage ihre tägliche Entwicklung vorschreiben? Soll man, wenn man auf einmal statt fünf Spürpanzern an Ort und Stelle deren sechs braucht, ein ganzes Parlament aus den Ferien zurückrufen? Andererseits: Wie pauschal darf die Vorlage ausfallen, ohne sich dem Vorwurf auszusetzen, man wolle mit lauter Generalklauseln der parlamentarischen Kontrolle die Zähne ziehen?

Und was wird aus der Schnellen Eingreiftruppe der Nato, die binnen sieben Tagen ausrücken können soll? Soll die am seidenen Faden des Schals von Hans-Christian Ströbele hängen? Für diesen Fall hatte Karlsruhe schon 1994 vorgesorgt: Im Rahmen völkerrechtlicher Verpflichtungen Deutschlands könne es „angezeigt sein, …die parlamentarische Beteiligung nach der Regelungsdichte abzustufen, in der die Art des möglichen Einsatzes der Streitkräfte bereits durch ein vertraglich geregeltes Programm militärischer Integration vorgezeichnet ist“. Mit anderen Worten: Entweder muss ein solcher Vertrag konkret ratifiziert worden sein (dann hat es der Bundestag einfacher), oder der Einsatz selbst muss konkret beschlossen werden. In keinem Fall aber darf das Parlament zu einer Akklamationsmaschine herabgestuft werden. Und auch ein bloßes Rückrufrecht entspricht nicht den beiden ehernen Prinzipien „vorher“ und „konstitutiv“.

Was im Grundsatz so einfach klingt, mag in der Praxis sehr kompliziert sein. Diese Schwierigkeiten dürfen aber nicht dazu führen, das Dogma vom Parlamentsheer aufzuweichen und dem Entsendegesetz bis zum Sankt-Nimmerleins-Tag auszuweichen.