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Die Angst vor der letzten Minute

Vor der großen Welthandelskonferenz in Cancún tricksen die Großen die Kleinen aus

Genf

Hinter dem Parc Mon Repos am Ufer des Genfer Sees, gleich hinter den Blumenrabatten, hat eine der mächtigsten internationalen Institutionen ihren Sitz: die Welthandelsorganisation WTO, in der zwei Wochen vor Beginn ihrer Ministerkonferenz in Cancún immer hitziger gestritten wird. Vor dem braungrauen Palast lehnen Eis essende Chauffeure an den Diplomatenlimousinen, drinnen ringen Delegierte um Textzeilen für die Ministervorlage.

Es geht um nichts Geringeres als die Anteile am weltweiten Handelskuchen. Um Wohlstand, Macht – und Gerechtigkeit. Vor allem auf die Entwicklungschancen der armen Länder soll sich die laufende, vor knapp zwei Jahren in Doha am Persischen Golf beschlossene Verhandlungsrunde konzentrieren. Denn selbst in der WTO wird heute eingeräumt: Eine zu rasche Liberalisierung macht die Dritte Welt nicht automatisch reicher, sondern überfordert sie oft.

Doch ähnlich, wie sich afrikanische Kleinbauern kaum gegen US-Großfarmer behaupten können, kämpfen auch Diplomaten aus Entwicklungsländern gegen die Konkurrenz aus dem Westen mit stumpfen Waffen. Nelson Ndirangu beispielsweise müsste sich dauernd dreiteilen. Genau jene Themen, für die er in der kenianischen Botschaft verantwortlich ist, werden immer wieder auf gleichzeitig anberaumten Sitzungen besprochen. Wettbewerb, Beschaffungswesen, Marktzugang, alles parallel. „Das sind existenzielle Fragen für mein Land, da muss ich mitreden können!“, sagt der Diplomat. Was aussieht wie ein banales organisatorisches Problem, ist symptomatisch für die politischen Terms of Trade: Die USA können sich eine eigene WTO-Vertretung mit 14 Leuten leisten – und teure Anwälte. Auch die EU-Kommission, die in Genf für alle Mitglieder spricht, stellt 14 Mitarbeiter allein für Handelsfragen ab; sie greift außerdem auf die Missionen ihrer Länder zurück.

Gegen diese diplomatischen Bataillone sind zwei Gesandte aus Sri Lanka oder vier aus Jamaica chronisch überfordert, zumal sie neben der WTO auch noch alle anderen UN-Organisationen in Genf abdecken müssen. Und sie sind noch vergleichsweise gut dran: 25 Staaten haben nicht einmal das Geld für eine Botschaft in Genf.

Während also Delegationen der reichen Länder die Folgen eines jeden Vorschlags blitzschnell am Computer durchrechnen, durchschauen manche Vertretungen der Entwicklungsnationen erst allmählich, welche Konsequenzen für ihr Land hinter einem kleinen Paragrafen stecken können.

Obwohl mehr als zwei Drittel der 146 WTO-Mitglieder aus Entwicklungsländern kommen, bewegt sich in den für sie entscheidenden Fragen noch zu wenig: bei der „besonderen und differenzierten Behandlung“ – Ausnahmen, Fristverlängerungen und Hilfen, die die fragilen Wirtschaftssysteme schützen sollen. Beim Zugang zu den Märkten der Industrieländer. Aber vor allem beim Abbau der Agrarsubventionen Europas und der USA.

Dafür machen die Industrieländer bei den „Singapur-Themen“ Druck. Unter dieser Rubrik firmiert ein Katalog von Regeln, die den Firmen reicher Länder helfen sollen – etwa ein Investitionsschutzabkommen, das nationale Auflagen für ausländische Firmen in der Dritten Welt beschränken könnte. „Bei einem fairen Verhandlungsprozess“, sagt die Entwicklungsexpertin Cecilia Oh, kämen diese Themen „garantiert nicht dran“.

Stimmt also, was der UN-Sonderbeauftragte für das Recht auf Nahrung, Jean Ziegler, sagt: dass gerechte Teilhabe in der WTO eine Farce ist? Oder hat deren Sprecher Keith Rockwell Recht, der meint, sie sei „möglicherweise sogar demokratischer als jede andere multilaterale Einrichtung“?

Ein Marathon von 1000 Sitzungen in einem Jahr haben Aileen Kwa und Fatoumata Jawara von der Nichtregierungsorganisation Focus on the Global South gezählt. Immer mehr dieser Treffen fänden informell statt. Ein Ärgernis für viele Entwicklungsländer. „Erst nachher kriegt man mit, dass sie stattgefunden haben“, sagt ein asiatischer Delegierter, „und oft nur durch Gerüchte.“ Informell heißt ohne Protokoll: Allein die Teilnehmer wissen, welche Äußerungen gefallen, welche Händel vorgeschlagen worden sind. Wer nicht dabei war, kann auch das Verhalten der Länder beim großen Pokerspiel der Interessen kaum deuten.

Vertrag der 40 000 Seiten

Zwar geben die Kritiker zu, dass exklusive Einladungen manchmal notwendig seien, um voranzukommen. Und dennoch: „Der Prozess, um Teilnehmer informeller Sitzungen auszuwählen, ist eindeutig willkürlich und undemokratisch“, sagt Toufiq Ali, Botschafter Bangladeschs und zugleich Sprecher der ärmsten Länder. Wer wählt denn aus? Ali lächelt: „Das wissen wir auch nicht immer.“ Ist er als Repräsentant der Ärmsten dabei? „Manchmal ja, manchmal nein. Aber die USA, die Europäer, Japan und Kanada auf jeden Fall.“

Diese vier Großen bilden in der WTO-Sprache die „Quadrilateral Group“, kurz die „Quads“; sie kontrollieren zusammen rund 80 Prozent des Welthandels. Auch bei den so genannten Mini-Ministerials, informellen Treffen der Minister, sind sie stets in voller Zahl vertreten. Zwar dürfen auch einzelne Dritte-Welt-Vertreter dazustoßen. Aber manche seufzen hinterher: „Sie wollen uns nur ihre Themen oktroyieren.“ So werde in der WTO zwar über Patente verhandelt, aber nicht – beispielsweise – über Rohstoffpreise.

Fabian Delcros, Sprecher der Brüsseler Kommission in Genf, verteidigt das Verfahren. Beispiel Agrarsubventionen: Erst einmal müssten sich doch die großen Spieler, wie von den WTO-Mitgliedern gefordert, über deren Abbau untereinander einigen. Doch widerlegt das nicht Toufiq Alis Einschätzung: „Entscheidungen werden von einer kleinen Gruppe strukturiert, und von den anderen wird erwartet, dass sie zustimmen.“

Haben USA und EU mehr Gewicht in der WTO? „Ja“, sagt WTO-Sprecher Keith Rockwell. „Deren Wirtschaftsmacht ist nun mal eine Realität. Aber wenn Sie fragen, ob die WTO demokratisch sei, lautet die Antwort wieder ja.“

Rockwell empfiehlt die Lektüre der „Bibel“, wie er den 40000-seitigen WTO-Vertrag ironisch nennt. Da finde man das Konsensprinzip: „Wenn nur einer nein sagt, ist der Prozess für alle gestoppt.“ Demokratisch sei, dass die Beschlüsse der Doha-Runde nach dem vorgesehenen Abschluss 2005 von den nationalen Parlamenten bestätigt werden müsse – „eine Dimension, die in der Öffentlichkeit noch nicht verstanden worden ist“. (Übrigens auch noch zu wenig vom Deutschen Bundestag.) Vor allem solle der Verhandlungsprozess niemanden diskriminieren, auf klaren Regeln gründen, durchsichtig und vorhersehbar sein.

„Theoretisch.“ Das Wort fällt, wann immer man mit eiligen Dritte-Welt-Delegierten spricht. Meistens lächeln sie dazu, süßsauer. Einige berichten dann von Anrufen in ihren Hauptstädten, in denen sich meist die US-Regierung, aber auch schon mal Europäer über das störrische Verhalten des Genfer Botschafters beschwert und dabei dezent auf Kredite oder Handelspräferenzen hingewiesen hätten. „Unsere Minister wissen oft nicht im Detail, worüber wir hier verhandeln“, sagt ein asiatischer Delegierter. „Im Zweifel entscheiden sie sich dann für den Kredit und pfeifen uns zurück.“

Beim Feilschen um Handelsabkommen zählt eben, wer was bieten kann. Das ist bei Habenichtsen nur ihre Stimme. Um des lieben Konsenses willen zeigt man ihnen dafür auch Peitsche und Zuckerbrot. So bekamen mehrere Regierungen im südlichen Afrika vorigen Herbst Post aus dem US-Handelsministerium, in der ausdrücklich eine „Konvergenz der Interessen“ suggeriert wurde: Gibst du mir dein Ja beim umstrittenen Patentrechtsabkommen Trips, rette ich deine amerikanischen Handelspräferenzen. Oder Japan knüpfte Investitionen in Indonesien an dessen Zustimmung zu Gesprächen über die Singapur-Themen in der WTO. Die Autorin Aileen Kwa: „Einschüchtern und Schurigeln sind Routine.“

Was sagen die Angeschwärzten dazu? Die EU bestreitet, solche Methoden anzuwenden. „So etwas würde uns das Europäische Parlament nie durchgehen lassen“, sagt der Genfer Kommissionssprecher Delcros. Europa nehme vielmehr Rücksicht auf die Dritte Welt: „Bei den Verhandlungen über Investitionen wollen wir, dass jedes Land frei entscheiden kann, ob es mitmachen will.“

Auch der WTO-Sprecher hat von sanften Erpressungen nie gehört. Das kleine WTO-Sekretariat betont stets seine Neutralität. Allerdings stammen knapp vier Fünftel der 600 Beschäftigten aus den Industrienationen, allein 151 aus Frankreich. Eine UN-Studie belegte jüngst die Nähe des Sekretariats zu multinationalen Unternehmen.

Auf leeren Bänken vor dem großen Sitzungssaal hockt Martin Khor, dessen Third World Network in Malaysia über die wirtschaftlichen Probleme armer Länder forscht. Anders als bei den UN dürfen in der WTO weder Journalisten noch Vertreter von Nichtregierungsorganisationen den Sitzungsraum betreten. „Hier geht es längst nicht mehr nur um Handel“, betont Khor, „sondern auch um Bildung, Gesundheit, die Qualität der Nahrung. Was in der Doha-Runde beschlossen wird, ist rechtlich bindend für Milliarden Menschen. Kaum einer kriegt etwas davon mit.“

Nach quälenden Verhandlungstagen bricht plötzlich Hektik aus. Nur wenige Tage vor der letzten Sitzung des Allgemeinen Rats in Genf wusste kaum ein Delegierter genau, wie eigentlich die Ministervorlage für Cancún zustande komme. Der Abschlusstext wurde erst so knapp fertig, dass für die Lektüre nur ein Tag Zeit blieb. „Hier fehlen Regeln“, sagt Martin Khor, „die bei den Pfadfindern im Ferienlager selbstverständlich wären.“

Ungewiss sei auch der Ablauf in Cancún: „Wie oft tagen alle gemeinsam? Wer leitet welche Gremien? Werden diese Leute ernannt oder gewählt?“ Die „flatterhafte“ Organisation der WTO mache es gerade Dritte-Welt-Staaten unmöglich, Strategien vorzubereiten, kritisiert Khor.

Das Prozedere erinnert ihn an das letzte Ministertreffen in Doha. Auch vor zwei Jahren hatten die Entwicklungsländer Bedenken geäußert, damals überhaupt gegen eine neue Handelsrunde. Doch dann fanden sie im Text nichts davon wieder. Der Protest dagegen flaute schnell ab, nicht zuletzt durch den Druck der EU. Die Europäer winkten mit dem Ausnahmepapier, mit dem die WTO wirtschaftliche Vorteile für die so genannten Cotonou-Staaten Afrikas, Asiens und der Karibik absegnet. Am Ende stand der indische Minister allein gegen die Industrienationen. Bis auch er nach nächtlichem Showdown einen Konsens abnickte. Abgestimmt wurde einen Tag nach dem offiziellen Konferenzende, da waren rund 40 Botschafter, die man zu spät unterrichtet hatte, schon abgereist. Seither leben Delegierte aus der Dritten Welt, sagt ein Asiate, „mit der Angst vor der letzten Minute“.

Die Schwachen sind auch uneins

Doch wer glaubt, die Entwicklungsländer seien immer eine „große, glückliche Familie“, vereint gegen die Starken, der irrt, sagt Cecilia Oh. Auch Schwellenländer mit beachtlichen Exportinteressen finden, der Prozess müsse schön flexibel bleiben. Der Delegierte eines solchen wohlhabenderen Landes schiebt die Schuld dennoch den westlichen Industrienationen zu. „Das Problem sind nicht die Verfahren. Sondern dass die großen Spieler nicht mit ernsthaften Zugeständnissen Verantwortung übernehmen.“

Am wenigsten glaubwürdig findet dieser Delegierte die EU, die sich in Einzelfragen tatsächlich für die Dritte Welt engagiere, aber dann stur an Agrarsubventionen und Singapur-Themen klebe. „Kennen Sie den Unterschied zwischen Europa und Amerika?“, fragt er. „Die USA sagen: Gib mir dein Geld. Europa sagt: Ich liebe dich – also gib mir dein Geld, damit ich etwas für dich tu.“

Jean Ziegler würde die WTO am liebsten abschaffen und dafür die bedeutungslos gewordene UNCTAD als Interessenvertretung der Dritten Welt wiederbeleben. Die solle dann, wie einst mit dem WTO-Vorläufer Gatt, mit einem Club der Reichen verhandeln: „Die richtige Nord-Süd-Konfrontation war ehrlicher.“

Die meisten Entwicklungsländer aber sehen das trotz aller Drangsal anders. Vor allem angesichts der neuen Neigung der Großen, die Regeln des WTO-Abkommens mit bilateralen Verträgen zu unterminieren. „Die WTO ist immer noch das Beste, was wir kriegen können“, meint ein asiatischer Delegierter. „Immerhin können wir falsche Entwicklungen blockieren. So wie in Doha mit der Ausnahmeregelung für das Patentrechtsabkommen Trips.“ Das zeigt sich auch in der Agrardebatte: Letzte Woche haben 17 der wirtschaftsstarken Entwicklungsländer einschließlich Chinas die mächtigen Agrarnationen so massiv herausgefordert, dass das nicht ohne Folgen für Cancún bleiben dürfte.

Auch der Botschafter eines kleinen afrikanischen Landes sagt: „In der WTO kann man wenigstens mit den Mächtigen reden. Wenn wir aber allein sind, dann gehen die nicht mal ans Telefon.“