Über kaum ein Thema unserer politischen Verfassung wurde so viel nachgedacht und geschrieben wie über die Reform des Föderalismus. Verbessert hat sich nichts – im Gegenteil: Die "Politikverflechtung" – so das schon historische Stichwort von Fritz Scharpff aus den siebziger Jahren des vorigen Jahrhunderts – ist Mal um Mal undurchdringlicher geworden. Nun soll die nächste Kommission sich des Themas annehmen – die "Kommission zur bundesstaatlichen Ordnung". Mitte Oktober sollen je 16 Mitglieder vom Bundestag und vom Bundesrat benannt werden, Mitte November soll die Arbeit beginnen. Ob nun der Leidensdruck so hoch geworden ist, dass er das zu bewegen vermag, was dem Buchdruck in 35 Jahren nicht gelungen war?

Seit den ersten Debatten über eine "Totalrevision" des Grundgesetzes im Jahr 1968 ist noch jeder Reformversuch im Dickicht der Kompetenzen stecken geblieben. Mit der Erfindung der "Gemeinschaftsaufgaben" hatte die Große Koalition (1966 bis 1969) die Politikverflechtung entscheidend vorangetrieben. Im Jahr 1976 legte eine Kommission zur Verfassungsreform ihre Vorschläge vor – der Föderalismus degenerierte, davon unberührt, weiter. Inzwischen hatten sich erstmals Mehrheiten unterschiedlicher Couleur in Bundestag und Bundesrat eingestellt – von damals datiert das seither fast ununterbrochen gegebene Stück "A-Länder gegen B-Länder" im Bundesrat. Und selbst die "Gemeinsame Kommission zur Verfassungsreform", die nach der Wiedervereinigung installiert worden war, hat nicht nur keine Remedur gebracht, sondern die Verflechtung auf die Spitze getrieben: Die Länder hatten inzwischen eine derartige Sperrwirkung entfaltet, dass sie sich die Heranziehung zu den Kosten der Einheit mit einem weiteren Kompetenzzuwachs abhandeln lassen konnten. Da der alte Artikel 23 des Grundgesetzes (Wiedervereinigung durch Beitritt) gegenstandslos geworden war, wurde an seiner Stelle sogleich ein neuer eingefügt, der dem Bundesrat starke Mitwirkungsrechte in der Europa-Politik einräumt. Wie es scheint, hat sich der neue Verfassungsartikel mittlerweile als problematisch erwiesen. In einem Positionspapier der Bundesregierung zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, das der neuen Kommission mit auf den Weg gegeben wird, heißt es jedenfalls: "Deutschland muss europatauglicher werden und mehr politische Handlungsfähigkeit gewinnen."

Jetzt also ein neuer Anlauf. Da er ein Hauptproblem nicht anpacken darf, nämlich die Neugliederung der Länder, kann etwas Entscheidendes dabei nicht herauskommen. Aber vielleicht ist diese Beschränkung zugleich die Voraussetzung dafür, dass die undurchdringliche Hecke der Kompetenzverflechtungen zumindest an ihren Rändern beschnitten werden kann. Und womöglich wächst im Zuge dieser eher kosmetischen Aktion dann doch die Einsicht, dass man die Schnitte viel tiefer ansetzen muss.

Das Spiel der Koalitionen wird immer undurchschaubarer

Was aber sind die Hauptprobleme des deutschen Föderalismus? Das breitere Publikum nimmt eigentlich nur wahr, dass es fast gleichgültig ist, zu welchem Ergebnis eine Bundestagswahl führt, solange die Oppositionsparteien im Bundesrat das Wort führen. Das gilt erst recht, seitdem ein Sieg in einer Bundestagswahl fast regelmäßig dazu führt, dass anschließend die Opposition die folgenden Landtagswahlen gewinnt. Mitunter bleiben der Bundesregierung nur Monate, ihr Programm einigermaßen ungerupft durch die Länderkammer zu bekommen.

Mittlerweile ist das Spiel noch schwerer zu durchschauen, weil es inzwischen in mehreren Ländern Koalitionen aus Parteien gibt, die einander im Bundestag eher gegnerisch gesinnt sind, zum Beispiel die sozial-liberale Koalition in Mainz. Oder es gibt Große Koalitionen, wie in Bremen oder in Brandenburg, in denen die Hauptgegner der Bundespolitik mehr oder weniger einträchtig miteinander regieren. Im einen wie im andern Fall wird die Stimmabgabe im Bundesrat durch Koalitionsvertrag geregelt und damit in den Streitfällen der Bundespolitik gewöhnlich neutralisiert. Und nur in Einzelfällen wird diese Kastration mit fatalen Folgen durchbrochen – etwa bei der skandalbehafteten Abstimmung über das Zuwanderungsgesetz. Minister Ziel: Ja; Minister Schönbohm: Nein; Ministerpräsident Stolpe: Ja; Bundespräsident Rau – zögernd: Ja; Bundesverfassungsgericht: Nein!

Die Eltern des Grundgesetzes taxierten den Anteil jener Gesetze, die nur mit Zustimmung des Bundesrats zustande kommen können, auf höchstens zehn Prozent – fast neun Zehntel würden Einspruchsgesetze sein, die eine Kanzlermehrheit im Bundestag auch gegen die Länderkammer würde durchsetzen können. Inzwischen werden um die 60 Prozent als Zustimmungsgesetze verabschiedet – ohne ein positives Votum der Länderkammer geht dabei also gar nichts. Aus einem "normalen" Gesetz kann schon dann ein Zustimmungsgesetz werden, wenn die Länder auch nur in marginaler Weise für dessen Vollzug gebraucht werden. Deswegen wird mitunter ein Ausweg gewählt: Der politische Kern des Gesetzes wird als Einspruchsgesetz abgespalten und gegen die Ländermehrheit durchgepaukt, der Vollzugsteil sodann als Zustimmungsgesetz eingebracht. Dieses an sich schon absurde Verfahren kann zu noch absurderen Weiterungen führen: Das Gesetz über die gleichgeschlechtlichen Lebensgemeinschaften ist in seinem Kern 2002 verabschiedet worden und hat sogar eine bayerische Klage vor dem Bundesverfassungsgericht überstanden – der Vollzugsteil fehlt bis heute.

Am wichtigsten wäre: Wettbewerb zwischen den Bundesländern