Der deutsche Umweltschutz ist ein Kind der Wohlstandsgesellschaft. Jetzt stößt er an seine Grenzen

Eberhard Bohne hatte es geahnt. Sozialdemokraten und Grüne waren gerade ein paar Monate an der Macht, die Ökosteuer hatten sie bereits beschlossen, die Umweltschützer setzten all ihre Hoffnungen in die neue Regierung – da schrieb der Verwaltungswissenschaftler aus Speyer in einen dickleibigen Forschungsbericht das Unglaubliche: „Im politischen Machtspektrum ist die Umweltpolitik zweitrangig geworden.“

Arbeitslosigkeit und Firmenpleiten, leere öffentliche Kassen und die Krise der sozialen Sicherungssysteme, der Leistungsabfall im Bildungssystem und die Abwanderung von Spitzenwissenschaftlern in die Vereinigten Staaten – all dies setze auch die Umweltpolitik einem „bisher nicht gekannten Effizienzdruck“ aus, prophezeite Bohne – vor vier Jahren.

Heute fügt sich zusammen, was Bohne schwante: Im Reformhaus Deutschland kommt alles auf den Prüfstand, was Ballast sein könnte im Kampf um jedes Zehntelprozent Wirtschaftswachstum – und damit auch alles, was einen grünen Anstrich hat. „Wir können doch nicht business as usual machen in der Sozial- und Umweltpolitik, während den Menschen die Jobs nur so um die Ohren fliegen“, sagt der bayerische Umweltminister Werner Schnappauf.

In Berlin bereiten sich die Regierung und die Fraktionsspitze von CDU/CSU bereits auf eine große Innovationsdebatte vor. Die Union will alle tatsächlichen oder vermeintlichen Ökohemmnisse des Wachstums – vom Atomausstieg bis zum Schutz der Ökobauern vor Gentechnik – frontal angehen. SPD-Wirtschaftsminister Wolfgang Clement reizt die Grünen mit steter Kritik an ihren Errungenschaften. Und beim Thema Ökosteuer rudert der grüne Umweltminister Jürgen Trittin schon freiwillig zurück. Von einer weiteren Erhöhung halte er „nichts“.

Die grüne Szene ist alarmiert. „Anti-öko“ sei die Stimmung im Lande, klagt Angelika Zahrnt, die Vorsitzende der Umweltbewegung BUND. Ökologische Ziele, sagt Ralf Fücks, früher Umweltsenator in Bremen und nun Vorstand der den Grünen nahe stehenden Böll-Stiftung, würden immer weniger als „aus sich selbst begründete Notwendigkeit wahrgenommen“. Winfried Hermann, der umweltweltpolitische Sprecher der grünen Bundestagsfraktion, spricht von der Gefahr eines ökologischen Rollback.

Das ist politischer Sprengstoff – findet diese Kehrtwende doch ausgerechnet unter einer Regierung statt, die sich „Nachhaltigkeit“ auf ihre Fahnen geschrieben hat.

Zugleich aber ist die Durchforstung des ökologischen Paragrafengestrüpps wohl die einzige Chance, den Umweltschutz in Zeiten globaler Konkurrenz und knapper Kassen zu retten. Es wäre auch überraschend, wenn die Bismarckschen Sozialgesetze reformbedürftig wären, die aus dem preußischen Gewerberecht hervorgegangenen vielen tausend Umweltgesetze, Verordnungen und Vorschriften aber nicht. Sie haben Speck angesetzt, passen nicht alle zueinander, folgen teilweise Konzepten von gestern.

Wer, wie Rot-Grün, „ökologische Modernisierung“ sagt, wird deshalb um eins nicht herumkommen: um die Modernisierung der Umweltpolitik selbst – um einen regelrechten Check-up, wie ihn Lutz Wicke, Direktor des Berliner Instituts für Umweltmanagement (IfUM), fordert.

Auch, weil die Umweltpolitiker den von Wicke geforderten „Befreiungsschlag“ bisher schuldig geblieben sind, weht ihnen nun der Wind ins Gesicht. Die Industrielobby nutzt die Wirtschaftskrise für den Versuch, den grünen Vorhaben Stillstand zu verordnen. „Die Fortsetzung des Experiments Ökosteuer wird abgelehnt“, heißt es beim Deutschen Industrie- und Handelskammertag (DIHK) – während der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) unermüdlich vor einer „überzogenen Vorreiterrolle“ beim Klimaschutz warnt. Nichts ist den Widersachern der grün Beseelten heilig. Das Dosenpfand nicht, der Strom aus Wind und Sonne nicht, der Atomausstieg schon gar nicht.

Ironie der Geschichte: Ein Rückschlag der Umweltpolititk wäre nur möglich, weil sie bisher so erfolgreich war. Zwar ist Deutschland bei der Nachhaltigkeit noch lange kein Vorbild. Aber Luft und Gewässer sind wieder sauber, der Müll wird ordentlich getrennt, und wer durch Deutschland reist, besichtigt ein grünes, aufgeräumtes Land. Derweil bemühen sich die Umweltpolitiker um Projekte ohne sinnlich wahrnehmbaren Mehrwert: Der Handel mit „Treibhausgasemissionsberechtigungen“, um nur ein Beispiel zu nennen, macht zwar den Klimaschutz billiger, setzt allerdings dermaßen komplizierte Regeln voraus, dass selbst Experten kapitulieren. Wenn sich zu allem Übel Politik und Wirtschaft als unfähig erweisen, die Lkw-Maut oder das eigentlich simple Dosenpfand ins Werk zu setzen, gerät nicht nur die Ökologie in Verruf – grüne Politik wird dann zur Last.

Zwar ist die ökonomische Bürde des Umweltschutzes hierzulande in den vergangenen Jahren leichter geworden. Staat und Wirtschaft gaben im Jahr 2000 nicht mehr als 1,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts für Lärmminderung und Luftreinhaltung, Gewässerschutz und Abfallbeseitigung aus; das ist weniger als 1994 (2,0 Prozent) und durchaus vergleichbar mit dem, was andere Industrieländer sich den Umweltschutz kosten lassen. Aber: Vielen ist auch das wenige noch zu viel.

Selbst Projekte, auf die sich Sozialdemokraten und Grüne vor nicht einmal einem Jahr im Koalitionsvertrag verständigt haben, sind chancenlos. Die ökologische Weiterentwicklung der Kfz-Steuer? Steht nicht zur Debatte. Die Aufhebung der Mehrwertsteuerbefreiung für innereuropäische Flugtickets? Kein Thema.

Mit dem Rücken zur Wand kämpft derweil die EU-Umweltkommissarin Margot Wallström für ihre neue Chemikalien-Richtlinie (siehe nächste Seite). Auch in wirtschaftlich schwierigen Zeiten dürfe die Umweltpolitik nicht von der politischen Agenda verdrängt werden, verteidigt sie ihr Vorhaben. Tatsächlich hat sich im Windschatten der allgemeinen Reformdebatte der Uraltkonflikt zwischen Ökonomie und Ökologie längst wieder zugespitzt.

Ein erstes Opfer hat die grüne Gemeinde bereits zu beklagen: Naturheilmittel. Trotz einer öffentlichen Kampagne gegen den „GAU in der Gesundheitsreform“ werden die Kosten für Pillen und Tinkturen aus Kräutern nur noch in Ausnahmefällen von den Krankenkassen erstattet. Leider, wie die grüne Gesundheitspolitikerin Birgit Bender klagt. Mehr habe sich aber in den Konsensverhandlungen zur Gesundheitsreform nicht durchsetzen lassen.

Die Sparmaßnahme schädigt zwar nicht die Umwelt. Aber sie hat symbolische Bedeutung: Im Namen der Nachhaltigkeit wird „Grünes“ zur Verfügungsmasse der rot-grünen Reformer.

Mittlerweile gerät sogar ins Visier, was vor kurzem selbst als Reform galt: etwa die Agrarwende, deren Stellenwert Gerald Thalheim, der parlamentarische Staatssekretär im Verbraucherschutzministerium, herunterredet. Oder der Ausstieg aus der Käfighaltung von Legehennen, den Agrarminister von SPD-regierten Bundesländern offen infrage stellen. Oder das Dosenpfand, dessen Logik ein Gutachten aus dem Hause von Wolfgang Clement bezweifelt. Und geht es nach dem Wirtschaftsminister, sollen fortan auch nur noch „die effizientesten und kostengünstigsten“ Erzeuger grünen Stroms zum Zuge kommen.

Unanständig ist Clements Effizienzpostulat nicht; es verlangt schließlich nur, ein Ziel mit möglichst geringem Aufwand zu erreichen. In der Ökogemeinde aber sorgten die Äußerungen für Empörung. Der Präsident des Naturschutzbundes Nabu Olaf Tschimpke verlangte sogar ein „Machtwort“ des Kanzlers gegen Clements antigrünen Affront – als wolle er das Erneuerbare-Energien-Gesetz unter Naturschutz stellen.

Diese Rechnung wird nicht aufgehen. So, wie die Gewerkschaften den Kampf um die Sozialreformen verloren haben, drohen der Umweltbewegung Niederlagen, wenn sie ihre Tabus pflegt und über Reformen nicht mit sich reden lässt. Bis hinein ins grüne Lager wird deshalb – vorerst mehr heimlich denn öffentlich – darüber nachgedacht, ob es nicht an der Zeit ist, „heilige Kühe“ zu schlachten, wie Ulrich Petschow vom Institut für Ökologische Wirtschaftsforschung (IÖW) sagt. Anlass dazu gäbe es genug.

Beispiel Windstrom: Feste Einspeisevergütungen auf Kosten aller Stromverbraucher kommen auch Anlagen zugute, in denen Ökostrom relativ teuer entsteht. Warum nicht prüfen, ob mehr Wettbewerb die Last des Klimaschutzes senken könnte?

Beispiel Energieeffizienz: Sparsamkeit ist die billigste aller CO2-freien Energiequellen; die Umweltpolitik vernachlässigt sie gleichwohl sträflich. Auch deshalb, weil sich zwar Windparks einweihen lassen, nicht aber effiziente Pumpen, wie ein Spitzenbeamter der Umweltbürokratie mutmaßt?

Beispiel Biomasse: Die CO2-neutrale Verstromung von Biomasse wird per Gesetz gefördert – nicht aber die Verstromung von Hausmüll, der rund zur Hälfte aus Biomasse besteht. „Warum eigentlich nicht?“, fragt sich der Kasseler Abfallexperte Klaus Wiemer. Er vermutet, dass den Grünen die Müllverbrennung immer noch suspekt ist.

Selbst eine im grünen Lager unverdächtige Wissenschaftlergruppe fand kürzlich heraus, dass manche Ökoparagrafen nur Geld kosten, ohne der Umwelt zu nutzen. „Behindern Rechtsnormen den Umweltschutz?“, fragten ein Team des Wuppertal-Instituts und der Darmstädter Jurist Martin Führ bei 1000 Unternehmen; Auftraggeber war die Umweltstiftung der ostwestfälischen Wirtschaft. Die Antworten sagten viel über die Absurdität der Paragrafenwelt. Mal ist es die laut Gewerbeabfallverordnung verlangte „Pflichtrestmülltonne“, die Anstoß erregt; die Vorschrift behindert die Mülltrennung und verursacht mehr Transporte. Mal ist es der Anhang 50 der Abwasserverordnung, der die Zahnärzte nervt und der verlangt, Amalgamabscheider mit teuren, gleichwohl störanfälligen Füllstandsanzeigern auszurüsten. Hätte der Gesetzgeber darauf verzichtet und stattdessen den Nachweis der ordnungsgemäßen Amalgamentsorgung gefordert, könnte vermutlich „wesentlich mehr“ Gift schadlos beseitigt werden, heißt es in der Untersuchung.

Laut Führ und den Wuppertaler Forschern gelte immer noch das Motto: „Nur teurer Umweltschutz kann guter Umweltschutz sein.“ Auch deshalb leidet die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft, auch deshalb gerät die Sicherheit der Arbeitsplätze „immer stärker unter Druck“.

Mit den Jobs geraten freilich auch die Umweltpolitiker unter Druck. Einigeln und das Erreichte verteidigen, samt aller Nachteile, hilft ihnen nicht. Denn tun sie es nicht selbst, stellen andere das Umweltrecht auf den Prüfstand. Das industrienahe Institut der deutschen Wirtschaft hat seinen Wunschkatalog bereits präsentiert. Auf der Abschussliste: die Verbandsklage, das Abwasserabgabengesetz – der ganze „Gesetzeswust“.

Beobachter des Treibens wie der Berliner Politikforscher Martin Jänicke spüren einen „Hauch von Gymnich“ über der Hauptstadt. Gymnich, ein Wasserschloss unweit Bonns, das der Bundesregierung als Gästehaus diente, steht für den schwersten Rückschlag der Umweltpolitik. Dort trafen sich am 3. Juni 1975 Regierungspolitiker mit Vertretern der Wirtschaft und der Gewerkschaften, um eine langsamere Gangart der Umweltpolitik zu beschließen. Die Konjunktur lahmte, die Wirtschaft klagte über einen durch Genehmigungs- und Gerichtsverfahren verursachten Investitionsstau von 50 Milliarden Mark.

Den Umweltschutz zum Sündenbock für die Misere zu machen war zwar unberechtigt, wie sich später herausstellte. In einem von ihm selbst bestellten Gutachten musste sich der BDI vorrechnen lassen, dass die Umweltpolitik mehr Arbeitsplätze schafft als vernichtet. Ein zweites Gymnich aber, sagt der Verwaltungsexperte Bohne aus Speyer, würde die Umweltpolitik „nicht mehr bestehen“.

Jedenfalls dann nicht, wenn sie reformresistent bleibt.

Die Unbeweglichkeit führt Bohne auch darauf zurück, dass der damalige Kanzler Helmut Kohl 1986, nach der Reaktor-Katastrophe von Tschernobyl, das Bundesumweltministerium gründete. „In genialer Weise geschwächt“ habe Kohl den Umweltschutz, weil der Fachminister keine über Umweltbelange hinausgehende Verhandlungsmacht habe. Im tagtäglichen Politgerangel werde er deshalb „einfach platt gemacht“, sagt Bohne, der das Geschäft kennt; vor seiner wissenschaftlichen Karriere diente der Jurist 20 Jahre im zuständigen Bundesministerium. Heute beobachtet er, wie eine „Betonfraktion“ von Öko-Ministerialen verbissen den Status quo verteidigt. Gemeinsam mit der Expertenschar aus Wissenschaft und aus Verbänden, ja selbst aus Großunternehmen, bildeten sie eine Biozönose der Bremser – eine Lebensgemeinschaft, die alles gnadenlos niedermache, was der herrschenden Doktrin im Prinzip widerspreche.

In der Tat führen Umweltvorschriften oft ein bizarres Eigenleben – selbst dann, wenn ihre Fragwürdigkeit längst erkannt ist, wie die Verpackungsverordnung samt Grünem Punkt und Gelbem Sack. Die Paragrafen – Kostenpunkt: rund zwei Milliarden Euro jährlich – würden „ökologisch und ökonomisch sinnvoll umgestaltet“, versprachen Sozialdemokraten und Grüne, als sie vor fünf Jahren antraten. Externe Gutachter, beispielsweise der OECD, stärkten Rot-Grün den Rücken. Umgestaltet wurde gleichwohl nichts, obwohl die Zweifel an der Logik des Getrenntsammelns ständig wachsen. Stattdessen bescheinigt Umweltminister Jürgen Trittin heute dem Dualen System, es sei „besser als sein Ruf“ – so, als hätten die Grünen Anfang der neunziger Jahre den Grünen Punkt erfunden und nicht Otto Graf Lambsdorff, der damalige Vorsitzende der FDP-Bundestagsfraktion.

Die Langlebigkeit der Verpackungsparagrafen zeigt aber auch, wie reformunwillig die Industrie ist, wenn es ernst wird – ihren öffentlichen Verlautbarungen zum Trotz. Das Paragrafenwerk von 1991 enthält auch die Vorschriften zum umstrittenen Dosenpfand. Viele Experten, einschließlich des Umwelt-Sachverständigenrates, warnten vor den „erheblichen, nicht zu rechtfertigenden Zusatzkosten“ des Pfandes und empfahlen eine Dosenabgabe. Trittin stellte das alternative Instrument vor drei Jahren immerhin zur Debatte. Der BDI sagte allerdings nein – und zwar „aus prinzipiellen Gründen“, wie Klaus Mittelbach, der Umweltdirektor des Spitzenverbandes, zu Protokoll gab. Nicht nur die Ökofraktion hat ihre Tabus. Die Industrie auch.

Verkehrte Welt: Während die Wirtschaft effizientere Umweltregeln verlangt, stemmt sie sich gegen mehr Marktwirtschaft im Umweltschutz. Abgaben und Ökolizenzen sind ihr ein Graus, stattdessen sollen es freiwillige Vereinbarungen richten. Selbst die OECD hält von solch korporatistischen Abmachungen nichts. Ihre wirtschaftliche Effizienz sei „generell niedrig“, heißt es in einer kürzlich erschienenen OECD-Untersuchung.

Dass sich die Wirtschaft mit dem ökologischen Paragrafendickicht besser arrangiert hat, als sie glauben machen will, zeigt das Schicksal des Umweltgesetzbuches. Es sollte die Gesetzesflut bereinigen und die Vorschriften zum Schutz von Boden, Wasser und Luft bündeln. Das Vorhaben scheiterte im Sommer 1999 an verfassungsrechtlichen Bedenken der Innen- und Justizminister, die sich hätten ausräumen lassen; es scheiterte aber auch, weil sich BDI und Co. sperrten. Die Wirtschaft fürchtete angeblich nicht kalkulierbare Abwägungsentscheidungen der Behörden.

Auch die Versuche, das Genehmigungsrecht zu entschlacken, schlugen fehl. Der stellvertretende Fraktionschef der Grünen Reinhard Loske erwärmte sich 1997, vor seiner Wahl in den Bundestag, für die Idee; der Umweltexperte Bohne legte einen detaillierten Plan vor. Fabrikanlagen mit minderem Gefährdungspotenzial wollte er von der Genehmigungsprozedur entbinden, wenn die Betreiber sich zur Haftung für mögliche Schäden, verbunden mit einer Haftpflichtversicherung, bereit erklärten. Die Ökokraten wollten davon nichts wissen; die Wirtschaft allerdings auch nicht. Der Immissionsschutzbeauftragte eines Großunternehmens sagte dem Forscher: „Wir würden auch dann Genehmigungen für unsere Anlagen beantragen, wenn sie rechtlich nicht vorgeschrieben sind.“

Fassungslos beobachtet Bohne, wie die Umweltpolitik, unfähig zur Reform, bedeutungslos wird und sich an Themen wie dem Dosenpfand aufreibt. Aus ihrer Erstarrung, glaubt der Verwaltungswissenschaftler, kann sich die ökologische Expertokratie selbst kaum befreien. Bilanz ziehen und Reformen vorschlagen, ohne den Umweltschutz zu opfern, das könne allenfalls eine „Projektgruppe“.

Noch eine Kommission? Tatsächlich steckt mehr hinter dem Vorschlag – wenn diese Projektgruppe nicht beim Umweltministerium, sondern beim Umweltausschuss des Bundestages angesiedelt ist. Weil dann weder ressortinterne noch ressortübergreifende Abstimmungen nötig sind, fehlen den Interessengruppen die klassischen Ansatzpunkte, um jeden den Status quo gefährdenden Vorschlag zu stoppen oder zu verstümmeln.

Der Vorsitzende des Umweltausschusses Ernst Ulrich von Weizsäcker hat sich Bohnes Vorschlag bereits zu Eigen gemacht. „Ich bin dabei“, sagt von Weizsäcker – und verspricht eine Initiative zur Entbürokratisierung der Umweltpolitik. Und zu ihrer Wiederbelebung.