Außenpolitik wird nicht nur in den Außenministerien gemacht, sie wird dort sogar immer weniger gemacht. Die Regierungschefs und ihre Ämter ziehen in allen Ländern und bei allen Themen die Macht zunehmend an sich, auch auf dem Gebiet der internationalen Beziehungen. Präsidenten und Premiers umgeben sich mit außenpolitischen Beratern und Stäben, die ihnen direkt zuarbeiten und ihren Winken flexibler folgen als die reguläre Diplomatie.

Denn gerade bei besonders brisanten Fragen sind Differenzen zwischen Regierungszentrale und Außenministerium nicht selten. Die Arabien-Experten im Londoner Foreign Office waren von Tony Blairs Schützenhilfe für Bushs Irak-Politik nicht begeistert. Im State Department in Washington hatte der Kriegskurs des eigenen Präsidenten kaum Freunde. Gerhard Schröders Abkehr von den Vereinigten Staaten wurde im Auswärtigen Amt und noch mehr im Verteidigungsministerium mit Unbehagen wahrgenommen.

Spannungen zwischen Außenministerium und außenpolitischer Abteilung im Kanzleramt haben in der Bundesrepublik keine so ehrwürdige Tradition wie in Amerika der Behördenkrieg zwischen State Department und Nationalem Sicherheitsrat. Die, sagt man, hätten nur ein einziges Mal gut zusammengearbeitet – als nämlich Henry Kissinger Sicherheitsberater des Präsidenten und Außenminister zugleich war.

Aber auch in Deutschland hat es mächtige Neben-Außenminister im Kanzleramt gegegeben, die den Ressortchefs das Leben schwer gemacht haben. Willy Brandts Freund und Vertrauter Egon Bahr, der Aushandler der Ostverträge, ist der sozialdemokratische Kissinger gewesen, freilich nicht als Abteilungsleiter, sondern höher rangierend, als Staatssekretär und Bundesminister.

Einflussreich war Helmut Kohls außenpolitischer Berater Horst Teltschik, der im November 1989 den "Zehn-Punkte-Plan" für eine Konföderation der beiden deutschen Staaten entwarf – dies, wie auch manches andere, sehr zum Verdruss von Hans-Dietrich Genscher. Gerhard Schröders erster Sicherheitsberater Michael Steiner war mit seinem Selbstbewusstsein und seinem direkten Zugang zum Kanzler für Joschka Fischer eine ausgesprochene Plage. Seine Nachfolger Dieter Kastrup, ein bewährter Genscher-Mann, und Bernd Mützelburg, der gegenwärtige Abteilungschef, haben keinen derart provozierenden Profilierungseifer entfaltet.

In der außenpolitischen Abteilung des Kanzleramtes arbeiten im Wesentlichen Berufsdiplomaten. Aber sie wirken dort unter anderen Bedingungen und in einer anderen Umgebung als ihre Kollegen im Auswärtigen Amt oder in den deutschen Botschaften, gewissermaßen Seite an Seite mit Innenpolitik-Spezialisten, PR-Leuten und Redenschreibern. Das politisiert und aktualisiert die Tätigkeit. Viel mehr als im traditionsbewussten und manchmal recht beschaulichen Langfrist-Apparat des Außenministeriums hat sie Task-Force- und Feuerwehr-Charakter, konzentriert auf die schlagzeilenträchtigen Themen, die für den Regierungschef eine politische Chance oder eine politische Gefahr bedeuten können.

Als Großbritannien, Frankreich und Deutschland sich kürzlich über die Militärplanung der EU und die Frage eines eigenen europäischen Hauptquartiers zu verständigen hatten, war das Außen- und Verteidigungspolitik zugleich, Europapolitik sowieso, die immer eine ressortübergreifende Angelegenheit ist. Das war der typische Problemstoff für die Gehilfen der Regierungschefs, und tatsächlich sind es dann auch die außen- und sicherheitspolitischen Berater von Blair, Chirac und Schröder gewesen, die Umrisse einer gemeinsamen Position der "großen Drei" formuliert haben.

Wahrscheinlich wird die Bedeutung des Kanzleramts in der Außenpolitik weiter wachsen, und gelegentlich hört man sogar die Frage, ob die Bundesrepublik nicht einen Nationalen Sicherheitsrat nach amerikanischem Vorbild gebrauchen könnte, also eine voll ausgebaute Koordinierungsinstanz für alle Aspekte und Akteure der Außenpolitik, gesteuert aus der Regierungszentrale.