Am 17. und 18. Juni werden die Staats- und Regierungschefs der 25 Mitgliedsstaaten der Europäischen Union über den Verfassungsentwurf diskutieren. Einer der strittigsten Punkte ist nach wie vor die Stimmverteilung im Ministerrat. Das zurzeit gültige System beruht auf dem im Jahr 2000 beschlossenen Vertrag von Nizza; daneben existiert der Vorschlag des Verfassungskonvents von 2003, der ein anderes Abstimmungssystem vorschlägt.

Einfacher ist die Diskussion durch die Osterweiterung der EU nicht geworden, zum einen, weil unter 25 Mitgliedern Einstimmigkeit noch schwerer herzustellen ist als unter 15, zum anderen, weil ein Abstimmungssystem umso schwerer zu durchschauen und in seinen Konsequenzen zu erfassen ist, je mehr Stimmberechtigte es gibt. Gab es in der EWG von 1958 rechnerisch nur 64 Möglichkeiten, wie die sechs Mitgliedsstaaten jeweils mit Ja oder Nein stimmen konnten, so waren es in der 15er-Staatengemeinschaft über 32000, in der 25er-EU sind es 33 Millionen, und nach dem Beitritt von Rumänien und Bulgarien werden es 100 Millionen Möglichkeiten sein. Als Komplikation kommt hinzu, dass beispielsweise das Abstimmungsverfahren von Nizza mit einer dreifachen Mehrheit arbeitet, jede Abstimmung also mit drei verschiedenen Methoden bewertet werden muss.

Verfahren von dieser Komplexität können nicht durch genaues Hingucken oder langjährige politische Erfahrung allein beurteilt werden, auch ein Taschenrechner hilft da nur wenig weiter. Zur Bewertung und zur Konstruktion eines solchen Systems benötigt man eine wissenschaftliche Analyse und am Ende einen schnellen Computer.

Jede formale Untersuchung von Abstimmungssystemen beruht auf dem Konzept des "Machtindexes", das 1946 von dem britischen Arzt und Mathematiker Lionel Penrose und dem amerikanischen Rechtsanwalt John Banzhaf eingeführt wurde. Ihm liegt der Gedanke zugrunde, dass Macht in einem Gremium die Fähigkeit ist, das Resultat einer Abstimmung durch eigenes Stimmverhalten zu ändern. Um den Machtindex zu berechnen, zählt man für jedes Mitglied, wie häufig seine Stimme bei allen denkbaren Abstimmungskonstellationen den Ausschlag gibt. Zu diesem Zweck werden alle Möglichkeiten durchgespielt, wie die anderen Mitglieder mit Ja oder Nein abstimmen könnten. Die Stimme eines Mitgliedes gibt den Ausschlag, wenn sein Ja dem Vorschlag zum Erfolg verhilft und sein Nein zur Ablehnung führt. Die so für jedes Mitglied zusammengezählten Fälle, in denen es das Geschehen bestimmt (absoluter Machtindex), werden in prozentuale Anteile an der Macht umgerechnet: Dies ist der Machtindex. Hat also ein Mitglied einen Machtindex von zehn Prozent, ein anderes einen Index von fünf Prozent, dann ist das Abstimmungsverhalten des ersten Mitgliedes doppelt so oft wahlentscheidend wie das Abstimmungsverhalten des zweiten Mitgliedes.

Trotz seiner relativen Einfachheit wies bereits das Abstimmungsverfahren der EWG von 1958 eine Ungereimtheit auf. Die großen Staaten Frankreich, Deutschland, Italien hatten je vier Stimmen, Belgien und die Niederlande je zwei und Luxemburg als kleinster Mitgliedsstaat hatte nur eine Stimme. Für einen Beschluss waren mindestens zwölf Stimmen erforderlich. Erstaunlicherweise nützte die Stimme von Luxemburg dem Großherzogtum gar nichts: Egal, wie die anderen votierten, die Stimme Luxemburg konnte das Ergebnis nicht ändern, denn dazu wären – ohne Luxemburg – gerade elf Stimmen nötig gewesen, was rechnerisch unmöglich war. Luxemburg hatte also den Machtindex null.

Kann man die Machtverhältnisse im Ministerrat der EWG mit sechs Mitgliedern noch ohne Hilfsmittel analysieren, so ist dies für die vorgeschlagenen Verfahren in der EU mit ihren 25 (und demnächst 27) Mitgliedern unmöglich. Hier muss man sich eines Computers bedienen, der alle möglichen Abstimmungsvarianten der Mitglieder durchspielt.

Dem Vertrag von Nizza zufolge, der, beginnend mit dem November dieses Jahres, angewendet werden soll, besteht das Abstimmungsverfahren aus drei Schritten. Zunächst müssen mehr als die Hälfte der Mitgliedsländer einem Vorschlag zustimmen. Dann wird nach ausgehandelten Stimmgewichten abgestimmt, hier haben Deutschland, Frankreich, Großbritannien und Italien je 29 Stimmen, Spanien und Polen je 27, bis hin zu Malta als kleinstem Land mit 3 Stimmen. Dabei ist für die Annahme eines Vorschlages ein Quorum (Mindeststimmenzahl) von 232 bei 321 möglichen Stimmen erforderlich.

Die in nächtelangem Feilschen ausgehandelten Stimmgewichte lassen leider keinerlei Systematik erkennen. Deutschland hat mit 82,5 Millionen Einwohnern genau so viele Stimmen wie Italien mit 57 Millionen Einwohnern, nämlich 29, Polen mit weniger als der Hälfte der Einwohner Deutschlands immerhin noch 27 Stimmen. Wohl als Kompensation für das geringe Stimmgewicht Deutschlands wurde ein drittes Kriterium eingeführt, nach dem die Befürworter eines Vorschlages mindestens 62 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentieren müssen. Hier scheint auf den ersten Blick die hohe Bevölkerungszahl Deutschlands von Vorteil zu sein. Tatsächlich zeigt aber die Berechnung der Machtindizes für das Verfahren von Nizza, dass das erste Abstimmungskriterium (einfache Mehrheit der Staaten) und das dritte Kriterium (62 Prozent der Bevölkerung) kaum messbaren Einfluss auf die Entscheidungen des Ministerrates haben. Insbesondere liegen die Machtindizes der vier größten Staaten Deutschland, Frankreich, Großbritannien und Italien bei 8,56 Prozent – mit Unterschieden erst in der vierten Nachkommastelle, während Spanien und Polen bei 8,12 Prozent liegen. Das Bevölkerungskriterium bringt Deutschland also so gut wie gar nichts ein.