Europa Erweitern? Erst braucht Europa einen Kern

Will sich die EU in der Welt von morgen behaupten, müssen sich ihre führenden Nationen reformieren und zu Amerika mit einer Stimme sprechen

Die erste Proklamation der europäischen Integration stammt von Victor Hugo. Im August 1849 forderte er als Präsident eines internationalen Kongresses in Paris in einer großen Rede die »Vereinigten Staaten von Europa«. Hugo ging von der Bewahrung der »ruhmreichen Individualität« der europäischen Nationen aus, die er erhalten wollte. Zugleich aber wollte er – auf der Grundlage des allgemeinen Stimmrechts – für ganz Europa ein gemeinsames souveränes Parlament; er trug sogar schon die Gedanken eines gemeinsamen Marktes und eines Schiedsgerichtes vor. Es hat fast einhundert Jahre gedauert, bis nach mehreren katastrophalen Kriegen ein anderer großer Europäer den Gedanken abermals vortrug. 1946 proklamierte Winston Churchill in einer strategischen Rede in Zürich die Notwendigkeit der Versöhnung zwischen Franzosen und Deutschen; und er schlug vor, die »Vereinigten Staaten von Europa« zu begründen (allerdings sollte England nicht daran beteiligt sein). Es hat danach noch vier Jahre gedauert, bis 1950 mit dem Schuman-Plan und mit der Gründung der Montanunion für Kohle und Stahl tatsächlich der Anfang gemacht wurde.

Zwei strategische Motive gaben den Ausschlag für diesen zu jener Zeit unerhörten ersten Schritt: zum einen, eine Barriere zu bilden gegen die drohende imperialistische Expansion der Sowjetunion – dafür brauchte man neben anderen auch die Deutschen –, und zum andern, dauerhaft die Deutschen einzubinden.

Es ging damals nur um Westdeutschland, das zu jener Zeit kaum 50 Millionen Menschen zählte, dessen Wiederaufstieg man aber voraussah. Die Notwendigkeit einer Barriere gegen die Sowjetunion hat sich mit deren Ende erübrigt; wir brauchen auch künftig keine Barriere gegen Russland. Das Motiv der dauerhaften Einbindung der Deutschen aber bleibt für das ganze 21. Jahrhundert von hoher Bedeutung – erst recht seit der Wiedervereinigung Deutschlands 1990.

Die USA hatten den Zusammenschluss Europas über Jahrzehnte begünstigt und hilfreich begleitet; auch das Atlantische Bündnis hatte mit seinen die europäischen Regierungen einbeziehenden außenpolitisch-strategischen Entscheidungen die europäische Integration befördert.

Jetzt aber erstarkte der hegemoniale Anspruch Amerikas. Noch 1990 wäre ohne das Engagement der außenpolitisch umsichtigen Administration des Präsidenten George Bush senior der französische und der englische Widerstand gegen die Vereinigung der beiden deutschen Staaten schwerlich überwunden worden. Wenn sich François Mitterrand und Margaret Thatcher mit ihrem Widerstand durchgesetzt hätten, wäre ein Ende des europäischen Integrationsprozesses nicht auszuschließen gewesen. Ohne Bush senior und ohne Gorbatschow, ohne die von ihnen gewollte Prozedur des Zwei-plus-Vier-Vertrages – zunächst die beiden Deutschen miteinander verhandeln zu lassen und erst danach die vier Siegermächte des Jahres 1945 – wäre Europa einer schweren Krise entgegengegangen. Im Jahre 2003 jedoch, nicht einmal anderthalb Jahrzehnte später, versuchte die Administration George Bush junior, die Gemeinschaft der europäischen Staaten aufzuspalten und das »neue« gegen das Alte Europa auszuspielen.

Im Rückblick erscheint das Jahr 1992 als der bisherige Höhepunkt der europäischen Einigung. Es war das Jahr des Entschlusses zur gemeinsamen Währung und zur Einladung an eine Reihe bisher kommunistisch regierter Staaten, an der Spitze Polen, die Tschechoslowakei und Ungarn, der EU beizutreten. Gleichzeitig sind aber von diesem Zeitpunkt an zunehmend schwerwiegende Versäumnisse zu beklagen. Die Institutionen der EU und die Verteilung der Kompetenzen zwischen ihnen, die Verfahrensregeln und die finanzpolitischen Regeln waren auf einen Verbund von sechs Staaten zugeschnitten, für einen Verbund von neun Staaten hatten sie gerade noch ausgereicht; für den Verbund von zwölf und schließlich fünfzehn Staaten – jeder einzelne mit Vetorecht in jeder Frage – waren sie insgesamt bereits unzureichend. Die Regierungschefs und die Minister der Mitgliedsstaaten haben die Defizite nicht rechtzeitig erkannt. Als sie schließlich ihre Versäumnisse begriffen, erwiesen sie sich als unfähig, Abhilfe zu schaffen. Seit Maastricht 1992 haben sie zwar drei weitere Regierungskonferenzen in Amsterdam, Nizza und Rom/Brüssel abgehalten; der Aufwand war groß, der Erfolg jedoch fast gleich null.

Dennoch lud man zwölf weitere Staaten – und zusätzlich die Türkei, wenn auch nur bedingt und undeutlich – zum Beitritt ein. Eine übereifrige Exekutive, die Kommission in Brüssel, führte die Beitrittsverhandlungen so zügig, dass im Frühjahr 2004 tatsächlich zehn zusätzliche Mitgliedsstaaten feierlich in die EU aufgenommen wurden, obwohl die Institutionen für jetzt 25 Staaten immer noch fast genauso unzureichend sind wie zwölf Jahre zuvor für damals nur halb so viele Staaten; zum Beispiel besteht die Exekutive heute aus 25 Personen, dabei wäre schon eine Kommission mit 15 Personen voll ausreichend. Eine Änderung der Institutionen und Verfahren, nunmehr aufgrund eines Entwurfes zu einer Verfassung, den ein in den geltenden Verträgen nicht verankerter Konvent und vor allem dessen Präsident Giscard d’Estaing erarbeitet haben, bedarf der Ratifikation durch alle 25 Mitgliedsstaaten. Bis zum Inkrafttreten der Verfassung werden noch einige Jahre vergehen. An dem seit 1992 anhaltenden Stillstand der EU wird sich vorerst wenig ändern.

In den Jahren 2002/03 haben die Regierungen in Washington, London und Madrid im Streit über den amerikanischen Angriff auf den Irak versucht, die EU außenpolitisch aufzuspalten. Die Regierungen von sechs weiteren Mitgliedsstaaten und von einigen Kandidatenländern haben sich angeschlossen. Weder Tony Blair noch José María Aznar oder Silvio Berlusconi haben im Europäischen Rat der Regierungschefs den ernsthaften Versuch einer Einigung auf eine gemeinsame Position unternommen, aber auch Jacques Chirac und Gerhard Schröder haben dies nicht getan.

Die einen haben sich bedingungslos hinter die USA gestellt und eigene Streitkräfte entsandt; die anderen haben den Anschein einer gegen die USA gerichteten Ad-hoc-Allianz mit dem russischen Staatschef Putin hervorgerufen und den Eindruck erweckt, als ob sie andere Mitglieder der EU bevormunden wollten. Zwar hatten fast alle in den Jahren zuvor grandiose Reden über eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik gehalten – der deutsche Außenminister schwärmte sogar von einer gemeinsamen europäischen Regierung –, und gemeinsam hatten sie den Spanier Solana zum außenpolitischen Sprecher der EU berufen. Aber nun erwiesen sich alle diese Proklamationen als bloßes Geschwätz.

Zu Beginn des 21. Jahrhunderts befindet sich die EU in einer tiefgreifenden Krise nicht nur ihrer Institutionen und ihrer außenpolitischen Handlungsfähigkeit, sondern zugleich auch ihrer ökonomischen und sozialen Strukturen. In den meisten der 25 heutigen Mitgliedsstaaten herrscht eine ungewöhnlich hohe strukturelle Arbeitslosigkeit, die im Wesentlichen durch staatliche Überregulierung und Bürokratisierung, durch populistische Lohnpolitik und – teilweise – durch extrem ausgeweitete Sozialleistungen selbst verschuldet worden ist; die hervorstechenden Ausnahmen in Holland oder Dänemark bestätigen die Regel. In allen Mitgliedsstaaten findet sowohl eine Überalterung als auch gleichzeitig eine Schrumpfung der Gesellschaft statt.

Die Regierungen und die Parlamente gehen an strukturelle Reformen nur zögernd heran, weil sie unpopulär sind und deshalb Stimmen kosten. Die Brüsseler Kommission hat auf die Modernisierung der gesellschaftlichen und ökonomischen Strukturen in den Mitgliedsstaaten nur geringen Einfluss; ihre Initiativen laufen im Übrigen meist nur auf zusätzliche Reglementierung hinaus. Durch die zehn EU-Beitritte des Jahres 2004, vor allem durch den Beitritt Polens, Ungarns und der Tschechischen Republik, erhöht sich die Einwohnerzahl der EU um zwanzig Prozent, das gemeinsame Sozialprodukt aber nur um fünf Prozent. Die zehn neuen Mitgliedsstaaten produzieren im Durchschnitt pro Einwohner nur gerade halb so viel wie die 15 alten Mitgliedsstaaten.

Wer den gegenwärtig kritischen Zustand der EU erkennt, muss eine längere Pause für nötig halten, ehe weitere Beitritte in Betracht kommen. Zunächst müssen die bestehenden institutionellen, ökonomischen und politischen Defizite bewältigt werden. Denn ein Scheitern der EU oder eine Schrumpfung zu einer bloßen Freihandelszone ist nicht mehr undenkbar. Ein baldiger Beitritt der armen Balkanstaaten oder der Türkei würde die finanzielle Leistungsfähigkeit der EU und ihren Zusammenhalt ernsthaft gefährden. Im Falle der Türkei sind darüber hinaus nicht nur die erheblichen kulturellen Unterschiede gegenüber Europa zu bedenken, sondern auch die kulturelle Verwandtschaft der Türken mit den Muslimen in Asien und Nordafrika. Es kommt hinzu, dass die Türkei das einzige Mitgliedsland mit einer wachsenden Bevölkerung wäre. Das Land zählt heute fast 70 Millionen und am Ende des 21. Jahrhunderts wahrscheinlich 100 Millionen Menschen. Das bedeutet: Schon in wenigen Jahrzehnten wäre die Türkei der volkreichste Staat der EU.

Aus englischer Sicht wären sowohl die Türkei als auch andere zusätzliche Mitgliedsländer durchaus willkommen, denn gegen eine Degeneration der EU zur Freihandelszone hat man in London nichts einzuwenden, eher im Gegenteil. England ist der EU nicht aus Überzeugung beigetreten, nicht aus der Erkenntnis, dass ein Beitritt im strategischen englischen Interesse liegt, sondern um Einfluss auf die Entwicklung Europas zu behalten. Dieses Motiv war entscheidend für die Premierminister Macmillan, Wilson, Thatcher und heute Blair; Edward Heath war die Ausnahme. Die Mehrheit der englischen Wähler empfindet ähnlich insular wie die Premierminister, sie neigt stärker zur Anlehnung an die USA als zum Verzicht noch so kleiner Teile ihrer Souveränität. Deshalb ist England auch der gemeinsamen Euro-Währung nicht beigetreten. Es ist kaum zu erwarten, dass London Initiativen zur Überwindung der Stillstandskrise ergreift, denn aus englischer Sicht ist der Stillstand ungefährlich, jeder Schritt hin zu einer stärkeren Integration dagegen unerwünscht.

Eine ähnliche, wenngleich weniger ausgeprägte Haltung ist für die nächsten Jahre auch in Polen, in der Tschechischen Republik und im Baltikum zu erwarten.

Wenn die polnische Nation in absehbarer Zukunft gezwungen würde, sich zwischen den USA und der EU zu entscheiden, fiele die Entscheidung zugunsten Amerikas. Je mehr ein Volk unter der Bedrückung und Besatzung durch die Sowjetunion – und vorher durch Hitlers Deutschland – gelitten hat, umso deutlicher ist seine Neigung zu Amerika.

Der schwerwiegende Meinungsstreit über den Irak-Krieg und über die Bewältigung seiner höchst unübersichtlichen Folgen sowie die einstweilen noch ungelöste Frage einer Verfassung der EU tun ein Übriges, die Zukunft der EU heute unklarer erscheinen zu lassen als in allen früheren Jahrzehnten. Mehrere Möglichkeiten der künftigen Entwicklung sind denkbar:

Der ungünstigste Fall wäre das Andauern des gegenwärtigen Zustands und in der Folge der allmähliche Verfall der EU zu einer Freihandelszone mit einigen wenigen zusätzlichen Institutionen. Selbst unter dieser Voraussetzung würden aber der Gemeinsame Markt und die gemeinsame Währung funktionieren. Denn keiner der Mitgliedsstaaten könnte die großen Nachteile auf sich nehmen, die als Folge eines Rückzuges aus diesen Einrichtungen unvermeidlich wären; selbst England, an der gemeinsamen Währung unbeteiligt, würde nur unter außergewöhnlichen Umständen aus dem Gemeinsamen Markt ausscheren können. Der Euro würde in jedem Fall die zweitwichtigste Währung der Weltwirtschaft bleiben. Er würde in Europa zu einem gemeinsamen Kapitalmarkt der beteiligten Staaten und dadurch zu einer starken gegenseitigen ökonomischen Integration der am Euro beteiligten Staaten führen. Weitere EU-Mitgliedsstaaten würden deshalb wahrscheinlich dem Euro beitreten wollen.

Eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU wäre jedoch undenkbar. Vielmehr würden die USA auf längere Zeit die Außen- und die Verteidigungspolitik der europäischen Staaten weitgehend dirigieren.

Etwas günstiger könnte die europäische Entwicklung verlaufen, würden – bei Nichtinkrafttreten einer europäischen Verfassung oder eines Grundvertrages – wenigstens einige der drängendsten Probleme einvernehmlich gelöst werden. Zum Beispiel könnte für bestimmte Bereiche künftig Ratsbeschluss durch qualifizierte Mehrheit gelten, nicht mehr, wie noch heute, durch Einstimmigkeit. Wünschenswert wären des Weiteren eine einvernehmliche Aufteilung der Stimmrechte auf die Mitgliedsstaaten, eine Einschränkung der Aufgaben und Zuständigkeiten der Kommission sowie eine umfassende Zustimmungspflicht des Europäischen Parlaments zu allen künftigen Gesetzen (und ähnlichen Regeln) der EU. Auch in diesem Fall würde es zwar keine gemeinsame Sicherheits- und Außenpolitik geben, wahrscheinlich auch keine gemeinsame Haltung zu den Problemen der Zuwanderung, der Energiepolitik, der Beeinträchtigung des Klimas und so weiter. Immerhin aber wären der Ausbau des Gemeinsamen Marktes und eine gemeinsame Regulierung der Finanzmärkte, der Banken und Finanzhäuser denkbar.

Die gemeinsame Verfassung der EU oder ein Grundvertrag wären den hier skizzierten Alternativen natürlich bei weitem vorzuziehen. Wenn einer oder mehrere Staaten die Ratifikation der Verfassung verweigern sollten (zum Beispiel als Ergebnis einer Volksabstimmung), träte möglicherweise eine Lage ein, die dem gegenwärtigen Stillstand ähnelt. Dies könnte zum Ausscheiden einiger Mitglieder, sogar zum Zerbrechen der EU führen. Falls aber die Verfassung zustande käme, wäre die Handlungsfähigkeit der EU vermutlich auf einige Jahrzehnte gesichert.

Die Handlungsfähigkeit würde sich allerdings nur in Ausnahmefällen auf außen- und weltpolitische Problemstellungen erstrecken. Bis zu einer umfassenden gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik dürften noch Jahrzehnte verstreichen. Denn es ist nicht vorstellbar, dass Frankreich und England die nationale Hoheit über ihre Nuklearwaffen oder ihr Vetorecht im Sicherheitsrat der UN aufgeben (und das am nationalen Prestige orientierte Verlangen nach einem ständigen Sitz Deutschlands im Sicherheitsrat wirkt in gleicher Richtung); genauso wenig ist es vorstellbar, dass alle Mitgliedsstaaten auf ihre Außenministerien und ihre diplomatischen Vertretungen in aller Welt verzichten. Gleichwohl wäre eine gemeinsam akzeptierte Verfassung die bei weitem beste Voraussetzung dafür, dass die Europäische Union zumindest auf allen ökonomischen Feldern die Interessen Europas wirksam verfolgen und darüber hinaus auf manch anderem Gebiet sich behaupten kann.

Unabhängig davon, welche der genannten Entwicklungen eintrifft, wird sich in der täglichen Praxis vermutlich ein innerer Kern der EU herausbilden; dieser wird mit Sicherheit Frankreich und Deutschland umfassen und wahrscheinlich auch die anderen Gründungsstaaten Italien, Holland, Belgien und Luxemburg.