entwicklungspolitik Der Fluch der guten Taten

Ein Schuldenerlass für die unterentwickelten Länder der Welt sollte die Armut verringern und das Wirtschaftswachstum erhöhen. Nichts davon ist eingetreten

Heidemarie Wieczorek-Zeul weiß, was nicht passieren darf. Der Sudan, erklärt die deutsche Entwicklungshilfeministerin empört, komme für einen Schuldenerlass »um Gottes willen wirklich nicht infrage«.

Eigentlich eine Selbstverständlichkeit, dass Weltbank, Internationaler Währungsfonds (IWF) und die reichen Industriestaaten einen Völkermord nicht auch noch belohnen, indem sie dem afrikanischen Land jetzt die Schulden streichen. Doch der Sudan steht seit langem auf der Liste der so genannten HIPC-Initiative, mit der die hoch verschuldeten ärmsten Entwicklungsländer (heavily indebted poor countries) von ihren erdrückenden Kreditlasten befreit werden sollen. Und in den Hauptquartieren der internationalen Finanzinstitutionen werden bereits die Summen kalkuliert, die ein Schuldenablass für den Sudan und auch für die kaum weniger fragwürdigen Länder Somalia und Liberia kosten würde.

Dass auch Länder profitieren, in denen von einem geordneten Staatswesen keine Rede sein kann, Menschenrechte missachtet werden und Misswirtschaft zum Alltag gehört, sind nur einige der zahlreichen Mängel der seit Jahren laufenden Entschuldungsaktion zugunsten der Ärmsten in der Dritten Welt. Tatsächlich hat sich an der Misere in den betroffenen Ländern wenig geändert. Entgegen allen geweckten Erwartungen wurde die Armut durch den Schuldenabbau kaum reduziert, in Einzelfällen – so in Bolivien – hat sie sogar weiter zugenommen. Auch beim Wirtschaftswachstum sind bisher positive Wirkungen nicht zu erkennen. Und einige Länder haben nach dem Schuldenerlass gleich wieder so viele neue Kredite aufgenommen, dass ihre Schuldenlast erneut alte Höhen erreicht hat.

Dabei ist die 1995 von Weltbank-Präsident James Wolfensohn in Gang gesetzte HIPC-Initiative mehrfach nachgebessert worden. Auch auf der jüngsten Jahrestagung von Weltbank und IWF in Washington ist, wenn auch zunächst ohne Ergebnis, über zusätzliche Erleichterungen für die Schuldenländer debattiert worden.

Amerikas Finanzminister John Snow etwa hat vorgeschlagen, die Weltbank-Kredite für die ärmsten Länder grundsätzlich durch nicht rückzahlbare Zuschüsse zu ersetzen. Die Idee stieß bei anderen Geberländern auf wenig Gegenliebe, weil sie fürchten, dass damit die Weltbank, die für die Vergabe neuer Kredite auf Rückflüsse angewiesen ist, langfristig zum Auslaufmodell wird.

Snows britischer Kollege Gordon Brown will die Schulden komplett streichen. Dafür sollen die Goldbestände des IWF genutzt und große Geldgeber zur Kasse gebeten werden. Im Gegensatz zu Wieczorek-Zeul, die sich für den Plan begeisterte, lehnte der deutsche Finanzminister Hans Eichel erst einmal ab – die Verwirklichung der Brown-Vorschläge würde seinen Etat mit bis zu 250 Millionen Euro jährlich belasten.

Schon die bisherigen Nachbesserungen haben nicht die erwünschten Ergebnisse gebracht, auch nicht die 1999 auf dem Kölner Weltwirtschaftsgipfel beschlossene und mit großem Aufwand verkündete Schuldeninitiative. Damals sollte sich vieles ändern: Die ärmsten Länder sollten schneller und spürbarer entschuldet und zur good governance – zu »gutem Regieren« – verpflichtet werden. Vor allem aber wurde festgelegt, dass die Entwicklungsländer das Geld, das sie wegen des Schuldenerlasses an Zinsen und Tilgung sparen, zur Armutsbekämpfung einsetzen müssen.

Die Kölner Schuldeninitiative galt auch als probates Mittel, um die im Jahr darauf von den Vereinten Nationen beschlossenen »Millenniumsziele« zu erreichen, insbesondere die bis 2015 angestrebte Halbierung der Armut in der Dritten Welt. Doch davon ist man weit entfernt. »Bei dem gegenwärtigen Fortschrittstempo«, lästerte der Brite Brown jetzt in Washington, »würden wir das nicht einmal in 150 Jahren schaffen.«

Insofern stimmen auch die Erfolgsmeldungen nicht, die Gläubigerinstitutionen und -staaten möglichst zum Schuldenerlass verkünden. Bisher seien 27 Staaten zwei Drittel ihrer gesamten Auslandsschulden von rund 80 Milliarden US-Dollar gestrichen oder zumindest sei ein entsprechender Erlass zugesagt worden, lautet die jüngste Zwischenbilanz von Weltbank und IWF zur HIPC-Initiative. Diese Zahlen sind übertrieben, denn einerseits verteilt sich die Summe bei Kreditlaufzeiten von zwei und drei Jahrzehnten auf viele Jahre, andererseits werden zum erheblichen Teil Darlehen erlassen, die die Schuldner ohnehin nicht zurückgezahlt hätten. So wurden beispielsweise Sambia Schulden gestrichen, die es nie hätte abtragen können. Nicht anders erging es Niger und Bolivien.

Wenn aber Schulden gestrichen werden, die nur noch auf dem Papier gelten, kurbelt das kaum die Wirtschaft an. Aus gutem Grund wird schon seit vier Jahren gar nicht mehr versucht, solche Effekte zu ermitteln. Damals hat der IWF eine Zeitreihenanalyse, die Wirtschaftswachstum und Schuldenerlasse zueinander in Beziehung setzt, aus Kostengründen eingestellt – ein echtes Armutszeugnis.

Auch bei der praktischen Umsetzung der Entschuldungsinitiative hapert es. So haben Länder wie Nicaragua und Mosambik zwar vereinbarungs gemäß Programme zur Armutsbekämpfung vorgelegt, aber für ihren Staatshaushalt keine Konsequenzen daraus gezogen. In vielen Ländern hat es schon bei der Vorbereitung der Armutsprogramme Regelverstöße gegeben. Damit die Programme zu der Situation des Landes passen und von der Bevölkerung auch angenommen werden, ist nach den HIPC-Regeln ausdrücklich vorgesehen, die Zivilgesellschaft zu beteiligen. Doch Nichtregierungsorganisationen wurden nur mangelhaft informiert und zu Konferenzen nicht eingeladen.

Und wie ist die Zivilgesellschaft in Ländern wie Mauretanien beteiligt worden, wo Oppositionelle willkürlich eingesperrt werden und die Regierung missliebige Zeitungen verbietet? Kann man einem Land, in dem es keine Rechtssicherheit gibt, insgesamt 1,1 Milliarden US-Dollar Schulden erlassen? Rechtssicherheit zählt zu den absolut notwendigen Voraussetzungen, dass sich eine Wirtschaft gedeihlich entwickeln kann – von good governance ganz zu schweigen.

Noch weitaus stärker gilt das für die Korruption, ein besonders in den ärmsten Ländern verbreitetes Übel. Die HIPC-Länder liegen auf der Rangliste von Transparency International, der Organisation, die weltweit Bestechung und Bestechlichkeit bekämpft, durchweg auf den hinteren Plätzen. Ghana schneidet mit Platz 70 (von 133) und Senegal mit Rang 76 noch am besten ab. Transparency geht davon aus, dass immerhin ein Drittel aller Auslandsschulden von Entwicklungsländern auf Korruption zurückzuführen sind – Kredite für miserable Projekte, die nur verwirklicht wurden, damit lokale Eliten verdienen konnten, die aber keinen Gewinn für die soziale und wirtschaftliche Entwicklung des Landes brachten. In Kenia hat sich die nationale Gruppierung von Transparency sogar gegen einen Schuldenerlass für das Land ausgesprochen, weil damit nur neuer Spielraum geschaffen würde, sich für weitere untaugliche Projekte zu verschulden.

Es geht keineswegs nur um Korruption mit Geldern aus dem Ausland. So müssen beispielsweise heimische Unternehmer in Tansania und Nicaragua derzeit rund sechs Prozent ihres Umsatzes an Bestechung zahlen, um ihr Geschäft betreiben zu können. In dem von der Weltbank herausgegebenen Weltentwicklungsbericht, der auf der Befragung von 30000 Unternehmen in 53 Ländern der Dritten Welt basiert, wird das hohe Maß an Korruption – neben politischen Unsicherheiten und administrativen Hürden – als eines der wichtigsten Hindernisse für das Wirtschaftswachstum in Entwicklungsländern genannt.

Doch good governance können die ausländischen Gläubigerstaaten nicht erzwingen. Die nationalen Regierungen müssen selbst bereit sein, ein »gutes Investitionsklima« zu schaffen. Das sei, erklärt der Chefökonom der Weltbank, François Bourguignon, »der Schlüssel zu Wachstum und Verringerung der Armut«. Ein »lebendiger privater Sektor«, argumentiert er, »schafft Arbeitsplätze, stellt Güter und Dienstleistungen zur Verbesserung der Lebensverhältnisse zur Verfügung und liefert der Regierung die Steuereinnahmen, die für Investitionen in das Bildungs- und Gesundheitswesen notwendig sind«.

Gelingt dies, verringert sich das Risiko, dass der neue Schuldenerlass ebenso wirkungslos verpufft wie frühere Entschuldungen. Allein die Bundesrepublik hat schon, unabhängig von der HIPC-Initiative, auf mehr als zehn Milliarden Euro verzichtet, die sie den Entwicklungsländern geliehen hatte. Weit wertvoller als ein Schuldenerlass wäre es überdies für die ärmsten Länder, wenn der Norden endlich seine Märkte öffnete. Wieczorek-Zeul hat Recht: Die Entwicklungsländer müssen »die Chance bekommen, eigenes Einkommen zu erwirtschaften«.