Berlin

Erzwungene Prostitution, kriminelle Schleuser, Schwarzarbeit – das alles ist schlimm. Doch das alles hat es schon immer gegeben und wird es wohl immer geben. Aber dass Gerichte einer Regierung bescheinigen, sie habe die Missstände selbst angerichtet, das ist ein echtes Novum. Worum also geht es in der Schleuser-Affäre – und was kommt noch?

Eine liberalere Ausländerpolitik und ein "modernes Grenzmanagement" waren die erklärten Ziele der rot-grünen Regierung. Bereits unter der Vorgängerregierung hatte es im Grenzverkehr so genannte Carnets de Touriste gegeben. Dabei handelte es sich um die Übernahme einer Versicherung und der Transportkosten für Antragsteller durch den ADAC. 1999 wurden die Botschaften vom Auswärtigen Amt angewiesen, "in der Regel" bei Vorlage eines solchen Carnet de Touriste auf weitere Nachweise dafür, dass die Antragsteller auch tatsächlich in ihr Land zurückkehren wollten, zu verzichten. Aus einem als Versicherung konzipierten Papier, so lautet der Vorwurf der CDU/CSU, sei damit faktisch ein Visum geworden. Im März 2000 folgte ein weiterer Erlass mit der Anweisung, "im Zweifel für die Reisefreiheit" zu entscheiden, der so genannte Volmer-Erlass, benannt nach dem damaligen Staatssekretär im Auswärtigen Amt, Ludger Volmer.

Beabsichtigt oder nicht – von den Botschaften wurde das Dokument offenbar als Aufforderung verstanden, Einreisen massiv zu erleichtern. In den Jahren 1999, 2000 und 2001 stieg die Zahl der erteilten Visa für Einreisende aus den GUS-Staaten, aber auch aus Algerien und Albanien sprunghaft an. Warnungen der Botschaft in Kiew gab es schon 1999, doch sie wurden ignoriert.

Im Jahr 2000 trat das Innenministerium in Gestalt seines Dienstherrn Otto Schily auf den Plan. Schily, der sich erstens übergangen fühlte und zweitens im Zweifel für die Sicherheit plädierte, beschwerte sich in einem Brief an seinen Kabinettskollegen Joschka Fischer, der Volmer-Erlass stehe im Widerspruch zum Schengener Abkommen. Dieses erlaubt zwar im Ausnahmefall das so genannte Reisebüroverfahren, verlangt aber permanente Überprüfung. Doch ebendies, kritisierte Schily, werde mit dem Volmer-Erlass ausgehebelt.

Warum ließ sich Schily dann aber vom Auswärtigen Amt abspeisen? Der Kanzler selbst, so heißt es im Innenministerium, habe ihn darum gebeten, aus Gründen der Koalitionsräson. Am 15. März wird der Streit laut Spiegel im Kabinett dadurch beigelegt, dass man über den entsprechenden Tagesordnungspunkt schweigend hinweggeht. Ob und wann die umstrittene Visumspolitik im Kabinett eine Rolle gespielt hat, kann oder will die Regierung nicht sagen. Der Vorgang sei ihm "nicht erinnerlich", erklärte ein Sprecher vergangenen Montag.

Nicht nur die Botschaften, auch das Bundeskriminalamt (BKA) hatte mehrfach auf Probleme bei der Visumserteilung hingewiesen. 2001 wurde in einem internen BKA-Konzept die Visaerschleichung als "effizienteste Voraussetzung für international organisierte Schleuserkriminalität" genannt. Die deutschen Auslandsvertretungen, so hieß es, bewegten sich "in einem Spannungsfeld" zwischen "Gewährung größtmöglicher Reisefreiheit" und der "Darstellung Deutschlands als weltoffenes, ausländer- und integrationsfreundliches Land" einerseits sowie der Verhinderung von unerlaubten Einreisen andererseits. Aufgrund des Massenaufkommens seien die Botschaften in Osteuropa "zu einer weitestgehend offenen und Missbrauch nur eingeschränkt überprüfenden Praxis" übergegangen.

Ein großer Teil der ausgestellten Sichtvermerke, stellte das BKA nach einer Sonderinspektion fest, werde "von Schleusernetzwerken für die Schleusung von Illegalen genutzt". Trotzdem ließ das Auswärtige Amt 2002 zusätzlich zu den umstrittenen Carnets de Touriste so genannte "Reiseschutzpässe" der Firma Reiseschutz AG zu, bei denen es sich entgegen der naheliegenden Vermutung nicht um ein Ausweisdokument, sondern ebenfalls um eine Reiseschutzversicherung handelte. Auch das Innenministerium war beteiligt.