Es ist der Rettungsplan für eine Institution, aber auch für den Mann an ihrer Spitze: Kofi Annan, Generalsekretär der Vereinten Nationen, hat in New York seine Vorschläge für eine Reform der in Verruf gekommenen Weltorganisation vorgelegt - von neuen Regeln für die Anwendung militärischer Gewalt über höhere Entwicklungsausgaben bis hin zur (auch und besonders von Deutschland begehrten) Ausweitung des Sicherheitsrats.

Der Titel  - In größerer Freiheit: Auf dem Weg zu Entwicklung, Sicherheit und Menschenrechten für alle   - ist eine PR-Katastrophe. Umständlicher und unverständlicher geht's kaum. (Und nein, das englische Original, In Larger Freedom , ist nicht besser.) Die 61 Seiten Text aber lohnen die Lektüre: Der Annan-Bericht ist eine konkrete, pragmatische und bisweilen sogar eloquente Antwort auf die Kritiker der UN.

"Größere Freiheit", das meint eigentlich "Freiheit im weiteren Sinne" und ist eine Antwort auf die Reden George Bushs zu seiner Wiederwahl, bei denen dieser einen Siegeszug der Freiheitsidee rund um den Globus ankündigte. Freiheit, mahnt der ghanaische UN-Oberste, ist auch, aber nicht nur das Recht, gelegentlich ein Kreuz auf einem Stimmzettel zu machen:

"Ein junger Mann mit Aids, der weder lesen noch schreiben kann und am Rande des Hungertods lebt, ist nicht wirklich frei, selbst wenn er seine Regierung wählen kann. Ebenso ist eine Frau, die im Schatten täglicher Gewalt lebt und kein Mitspracherecht darüber hat, wie ihr Land regiert wird, nicht wirklich frei, selbst wenn sie genug für ihren Lebensunterhalt verdient."

Mit anderen Worten: Die politischen Freiheitsrechte einerseits sowie Entwicklung, Sicherheit und Menschenrechte andererseits - Annan spricht in Anspielung auf eine legendäre Rede Franklin Delano Roosevelts von Freiheit von Not, Freiheit von Angst und der Freiheit, in Würde zu leben - bedingen einander. In einer zunehmend globalisierten Welt, so lautet Annans Kernthese, ist Sicherheit für die Reichen nicht zu haben ohne Entwicklung für die Armen - und umgekehrt. Taktisch klug ist es auch. Denn Annans Bericht ist die Begründung für einen neunseitigen Reform-Maßnahmenkatalog, über den die UN-Generalversammlung bei ihrem jährlichen Treffen im September abstimmen soll. Und das möglichst im Paket und per Konsens - also ohne allzu viele Änderungen und vor allem ohne Kampfabstimmung. Weshalb, wie ein hoher UN-Beamter sagt, für jeden Staat etwas dabei sein musste.

Freiheit von Not: "Jahrhunderte lang wurde … Armut als trauriger, aber unvermeidlicher Bestandteil des menschlichen Daseins angesehen. Heute ist diese Ansicht weder intellektuell noch moralisch zu rechtfertigen", heißt es in Annans Bericht. Den Industriestaaten des Nordens gibt er daher auf, bis 2015 ihre Entwicklungsausgaben auf 0,7 Prozent ihres Bruttosozialprodukts zu steigern (Deutschland gab 2004 gerade 0,28 Prozent seines BSP für Entwicklungshilfe aus). Klingt utopisch? Es ist nicht mehr, als die Mitgliedstaaten der UN im Jahr 2000 in ihrer eigenen "Millenniumsziel-Erklärung" selbst versprochen - und bisher nicht eingehalten haben. Von den Entwicklungsländern fordert Annan dafür, mehr Verantwortung für die Zustände in ihren Ländern zu übernehmen, unter anderem durch Bekämpfung der grassierenden Korruption.

Freiheit von Angst:  Alle Staaten sollen eine strikte Antiterrorkonvention unterschreiben, samt "Definition des Terrorismus". Bisher wurde jeder Versuch in diese Richtung von jenen Staaten torpediert, die terroristische "Befreiungsbewegungen" wie Hamas oder Hisbollah unterstützten. An ihre Adresse richtet Annans Bericht diese schneidenden Worte: "Das Recht auf Widerstand… kann nicht das Recht umfassen, Zivilpersonen vorsätzlich zu töten oder zu verstümmeln." Die Botschaft: Wer nicht unterschreibt, macht sich weltweit zum Paria.

Am liebsten würde Annan auch die moderne Kriegsführung wieder dem zivilisierenden Regelwerk des Völkerrechts unterwerfen - dem sie sich im Irakkrieg und, genau genommen, schon im Kosovo-Einsatz der Nato entwunden hatte. Sein Vorschlag, der UN-Sicherheitsrat möge künftig die Entscheidung über militärische Einsätze nach einem festgelegten Kriterienkatalog begründen, nimmt die viel gelobten Vorschläge eines Expertengremiums vom vergangenen Dezember auf.

Deren Verurteilung der amerikanischen Präventivkriegsdoktrin aber ging ihm dann doch zu weit. Die Berater des Generalsekretärs wissen nur zu genau, dass diese US-Regierung das Recht auf militärische Alleingänge von niemandem streitig machen lassen will. Annan bemerkt dazu lediglich diplomatisch, der Sicherheitsrat habe auch zum präventiven Einsatz militärischer Gewalt "volle Autorität"; etwa, um einen sich anbahnenden Völkermord zu verhindern. Nur der Sicherheitsrat? Man kann das Papier so verstehen - aber es legt sich nicht fest. Schließlich hat Washington gerade den früheren Abrüstungsbeauftragten John Bolton, der gerne den Eindruck erweckt, als fresse er völkerrechtliche Verträge samt deren Autoren zum Frühstück, zum UN-Botschafter ernannt. Und auch der Korruptionsskandal um UN-Hilfslieferungen für den Irak, wegen demUS-Senatoren schon Annans Rücktritt gefordert haben, ist noch keineswegs beigelegt; Ende März soll eine Untersuchungskommission abschließend darüber berichten. Grund genug zur Vorsicht.

Freiheit, in Würde zu leben:  Beim Thema Menschenrechte, dem Leitmotiv seiner nun schon über achtjährigen Amtszeit, wird der Afrikaner Annan leidenschaftlich - zu oft hat er das Auseinanderklaffen von rhetorischen Versprechungen und grauenvoller Wirklichkeit erleben müssen. Bagram, Abu Ghraib, Darfur: das sind nur einige jüngste Stationen dieser Ernüchterung. In seinem Bericht heißt es dazu:

"Unsere Versprechungen sind bedeutungslos, wenn wir nicht danach handeln. Die Dorfbewohner, die sich angstvoll zusammenkauern, wenn sie den Lärm von der Regierung angeordneter Bombenangriffe hören oder sehen, dass mörderische Milizen am Horizont auftauchen, finden in den nicht eingehaltenen Bestimmungen der Genfer Abkommen keinen Trost, und noch weniger in dem feierlichen Versprechen eines "Nie wieder!", das die internationale Gemeinschaft im Rückblick auf die vor einem Jahrzehnt in Ruanda begangenen Greueltaten abgab.

Verträge, die Folter verbieten, sind alles andere als ein Trost für Gefangene, die von ihren Häschern gequält werden, insbesondere, wenn die internationalen Menschenrechtsmechanismen es zulassen, dass die Verantwortlichen Schutz hinter hochgestellten Freunden finden.

Eine kriegsmüde Bevölkerung, die nach der Unterzeichnung eines Friedensabkommens neue Hoffnung geschöpft hat, fällt schnell wieder der Verzweiflung anheim, wenn sie anstatt greifbarer Fortschritte in Richtung auf eine rechtsstaatliche Regierung sieht, wie Kriegsherren und Bandenführer die Macht an sich reißen und sich selbst zum Gesetz erheben."


Wo Staaten nicht mehr imstande sind, ihre eigenen Bürger zu schützen oder gar selbst Menschheitsverbrechen wie ethnische Säuberungen oder Massenvergewaltigungen am eigenen Volk begehen, da plädieren viele Völkerrechtler und auch der Expertenbericht vom Dezember 2003 für eine responsibility to protect , zu deutsch "Schutzverantwortung" - also eine Rechtspflicht zur humanitären Intervention. Kofi Annan schließt sich dieser Forderung an: "Ich bin der Überzeugung, dass wir uns die Schutzverantwortung zu eigen machen müssen und entsprechend handeln müssen, wenn dies notwendig ist".

Bei einem Thema, das ihm besonders am Herzen liegt, ist der Ghanaer aber dann doch bereit, sich mit Amerika offen anzulegen: Er fordert die Staaten nachdrücklich auf, den neuen Internationalen Strafgerichtshof  (ICC) und die beiden Tribunale für Jugoslawien und Ruanda zu unterstützen. Der Regierung Bush sind die internationalen Strafgerichte für schwerste Menschenrechtsverletzungen ein Dorn im Auge; die Tribunale möchte Washington so bald wie möglich schließen, und den ICC untergräbt es, wo immer möglich.

Sehr recht wird Washington dagegen sein - aber auch den meisten Europäern - dass Annan die inzwischen als Despotenclub diskreditierte Menschenrechtskommission der Vereinten Nationen schlicht abzuschaffen. An ihre Stelle soll ein kleinerer "Menschenrechts-Rat" treten, dessen Mitglieder mit Zweidrittelmehrheit von der UN-Generalversammlung gewählt werden sollen und "höchsten Menschenrechts-Standards" genügen müssen. Das heißt: Despoten müssen draußen bleiben.

Klingt alles vernünftig - aber ist es machbar? Die Stimmung im New Yorker UN-Gebäude, sagen Diplomaten, spricht dafür: Die Einsicht, dass sich die Vereinten Nationen in den Neunzigern an ihren Ambitionen überhoben haben, dass sie dringend reformbedürftig sind und dass es trotzdem weltweit nicht ohne sie geht, hat sich inzwischen überall durchgesetzt. Sogar in Washington, dessen diplomatische Charmeoffensiven der vergangenen Monate auf die Erkenntnis zurückgehen, dass Alleingänge nicht nur teuer sind, sondern auch recht einsam machen können. Sogar für eine Supermacht.

Ein großes Konfliktthema allerdings könnte alle anderen in den Schatten stellen - womöglich sogar die Chance eines Konsenspaketes zunichte machen: Die umstrittene Reform des UN-Sicherheitsrats. Ohne eine fairere und größere Besetzung des Exekutivorgans der Weltorganisation, schreibt Annan, ist jede UN-Reform "unvollständig". Wer künftig neben den derzeit fünf Ständigen Mitgliedern ("P-5") USA, Russland, China, Großbritannien und Frankreich sitzen soll, mochte Annan wohlweislich nicht festlegen - aber dafür ermahnt er die Staaten, sich möglichst schnell für ein Erweiterungsmodell zu entscheiden. Am besten noch vor der nächsten Generalversammlung im September, auf der das Reformpaket abgestimmt werden soll.

Falls sie sich nicht einigen, darf das aber  - so der Generalsekretär streng - "kein Vorwand dafür werden, die Beschlussfassung hinauszuschieben".  Denn mit einem Aufschub, so wird in New York gemunkelt, habe der eine oder andere der P-5-Staaten schon geliebäugelt. Annans Botschaft: dann lieber eine Kampfabstimmung in der Generalversammlung. Deutschland, Japan, Indien und Brasilien - die alle Ständige Mitglieder werden wollen - rüsten sich schon dafür; ebenso wie eine Riege mindestens ebenso entschlossener Gegner, angeführt von Italien.  

Möglich also, dass in New York dieses Jahr einen heißen Herbst gibt. Fraglich ist nur, was dann aus all den anderen notwendigen Reformen wird.