hartz iv Die große Reform? Ein großer Irrtum!

Hartz IV sollte Arbeitslosen helfen und Geld sparen. Sechs Monate nach dem Start herrscht noch das Chaos

Berlin, im Sommer 2002: Im französischen Dom am Gendarmenmarkt stellt der Volkswagen-Vorstand und Kanzlerfreund Peter Hartz seine Reformideen für den Arbeitsmarkt vor. Gewerkschaften und Arbeitgeber sind mit im Boot, aus der SPD ist so kurz vor der Wahl kaum Widerstand spürbar, selbst der Opposition fällt wenig zu nörgeln ein. Als Hartz seine Präsentation beendet hat, ist der Wahlsieg für Gerhard Schröder ein Stück näher gerückt.

Berlin, im Sommer 2005, wohl wieder kurz vor der Wahl: Noch einmal treten Regierungsberater auf, im Ombudsrat. Der frühere sächsische Minis-terpräsident Kurt Biedenkopf, die ehemalige Familienministerin Christine Bergmann und der Ex-Chemiegewerkschafter Hermann Rappe. Es geht um die Mängel der Hartz-Reform – und davon gibt es viele. Längst sind die Gewerkschaften empört, die Arbeitgeber enttäuscht. Auch aus der SPD kommen zahlreiche Vorschläge zur Reform der Reform: Ältere Arbeitslose sollen länger Unterstützung bekommen, Arbeitslose in Ost und West gleichgestellt werden, die Kriterien für zumutbare Arbeit gelten plötzlich als zu hart. Aus Hartz soll Hartz light werden.

Kein anderes Projekt hat das Ansehen der rot-grünen Regierung geprägt wie die Hartz-Reform, kein anderes hat so sehr zu ihrem Niedergang beigetragen. Die neue Linkspartei gäbe es vermutlich nicht ohne Hartz IV. Wenn der Bundeskanzler am Freitag dieser Woche dem Parlament die Vertrauensfrage stellt und damit seinen Abgang vorbereitet, dann nicht zuletzt wegen Pannen und Problemen der weitreichendsten Sozialreform der rot-grünen Ära. Erst protestierten Zehntausende dagegen, dass bei den Arbeitslosen zu viel gespart wird. Jetzt empört die Öffentlichkeit, dass durch Hartz IV zu wenig gespart wird: In den Jahren 2005 und 2006 wird die Reform voraussichtlich acht bis zehn Milliarden Euro mehr kosten als erwartet.

Fordert sie nun zu viel oder zu wenig? Sind nur korrigierbare Einzelheiten misslungen, oder stimmt der grundsätzliche Ansatz nicht? Oder braucht die Umstellung schlicht mehr Zeit?

Die Regierung wollte viel mit Hartz IV: eine riesige Behörde umbauen, neue Dienstleistungen und Instrumente einführen, die Zusammenarbeit zwischen Arbeitsämtern und Kommunen verändern, Leistungen kürzen. All das brachte sie unter höchstem Zeitdruck auf den Weg, zeitweise ohne funktionierende Software, aber dafür mit Wochenend- und Nachtarbeit in den Ämtern. Ein halbes Jahr nach Inkrafttreten gleicht die Arbeitsverwaltung einem halbfertigen Haus, durch das der Wind pfeift. Hartz IV ist zwar Gesetz, wirkt aber doch anders, als es sich Befürworter und Kritiker ausmalten.

Irrtum Nummer eins: Das Fördern. Die Bundesregierung wirbt: »2,6 Millionen Menschen aus der Sozialhilfe geholt«. Die einstigen Sozialhilfeempfänger erhalten Arbeitslosengeld II und würden »in Jobcentern gefördert und gefordert«, sagt Wirtschaftsminister Clement. Arbeitslose Jugendliche würden besser betreut als je zuvor: Ein Vermittler kümmere sich um 75 Fälle statt um 800.

Die Wirklichkeit sieht anders aus. Eigentlich müssten in der ganzen Republik inzwischen neue Anlaufstellen eingerichtet sein, in denen Dauerarbeitslose Hilfen aus einer Hand bekommen – von der Suchttherapie bis zur Stellenvermittlung. Sozialämter und die örtlichen Arbeitsagenturen sollten dafür Arbeitsgemeinschaften (Arge) gründen. Speziell geschulte Fallmanager sollten sich der Langzeitfälle annehmen. Außerdem betreuen 69 so genannte Optionskommunen im Rahmen einer Sonderregelung ihre Arbeitslosengeld-II-Empfänger allein. So weit die Theorie.

Hartz IV ließ die amtliche Arbeitslosenquote steigen. Denn erwerbsfähige Sozialhilfeempfänger zählen nun als arbeitslos. Das reale Problem hat sich nicht verschärft, wie die nach internationalen Normen ermittelte Quote zeigt.

Tatsächlich hat ein Arbeitsloser momentan Glück, wenn er zufällig in einer Region mit Intensivbetreuung lebt. In 18 Städten und Landkreisen existiert bisher bloß eine Vereinbarung darüber, dass bald ein Vertrag für die Gründung einer Arge geschlossen wird. In 19 weiteren Kommunen ist nicht einmal das in Sicht: Dort verwalten Sozialamt und Arbeitsbehörde die Hilfsempfänger weiter getrennt voneinander – als habe es Hartz IV nie gegeben.

Im Rhein-Neckar-Kreis etwa marschieren zweimal pro Woche Mitarbeiter des Sozialamts in die Geschäftsstellen der Arbeitsagentur. Dort machen sie Fotokopien der neu eingegangenen Anträge auf Arbeitslosengeld II; elektronisch lassen sich die Daten nicht weitergeben. Später entscheiden die Sozialarbeiter darüber, wie viel Geld ein Bedürftiger für seine Wohnung erhält oder ob er einen Therapieplatz für Alkoholkranke bekommt. Die Vermittler in der Arbeitsagentur wiederum legen fest, wie viel Geld es für den Lebensunterhalt gibt oder ob ein Ein-Euro-Job sinnvoll ist. Von Hilfe aus einer Hand keine Spur. Der Landkreis will gar keine Arge einrichten. »Wenn ich von den vielen Problemen damit höre, wüsste ich nicht, warum«, sagt Sozialdezernent Heinz Bönisch. In Ulm bastelte man im Frühjahr wenigstens noch an der neuen Behörde. »Aber dann haben wir die Notbremse gezogen«, sagt Sabine Mayer-Dölle. Es sei absehbar gewesen, so die Sozialbürgermeisterin, dass sich die bessere Betreuung nicht verwirklichen ließe. »Die Bundesagentur will die meisten Mitarbeiter zu Tarifen bezahlen, zu denen wir hier Sekretärinnen einstellen – so bekommen wir nicht genug qualifizierte Fallmanager.«

Selbst dort, wo die neuen Hartz-Behörden längst laufen sollten, sind Arbeitsvermittler mit Organigrammen und Umzugskartons beschäftigt. In Hamburg, der größten Arge Deutschlands, werden erst im September alle Berater ihre neuen Räume bezogen haben – voraussichtlich. Gleichzeitig müssen sich die neuen Anlaufstellen um weit mehr Hilfsempfänger kümmern als geplant. In Hamburg sind es fast 50000 mehr als die erwarteten 130000 Menschen. Die überlasteten Arbeitsvermittler sind deshalb kaum erreichbar. »Wir beschäftigen 27 Ein-Euro-Jobber«, berichtet Knut Fleckenstein vom Arbeiter-Samariter-Bund in Hamburg, »von denen kennen nur zwei ihren Fallmanager, und keiner hat deren Telefonnummer.« Zwar sollen bis August 300 neue Mitarbeiter die Arge verstärken, aber sie anzulernen wird Monate dauern. Früher mussten Arbeitsvermittler eine dreijährige Fachhochschulausbildung absolvieren, dafür bleibt jetzt keine Zeit mehr.

Kein Wunder, dass Vermittlungserfolge selbst bei den Jugendlichen ausbleiben, die doch bevorzugt behandelt werden. Der angestrebte Betreuungsschlüssel von 1 zu 75 wird längst nicht überall erreicht – in Dresden kommen auf einen Vermittler rund 130 Menschen unter 25 Jahren. Und Jubelmeldungen der Bundesregierung, wonach durch Hartz IV bereits 100000 Jugendliche weniger arbeitslos seien, sind reiner Schwindel. Allein wegen des wärmeren Wetters finden jedes Frühjahr bis zu 80000 junge Arbeitslose in Kneipen, Hotels oder auf dem Bau eine Beschäftigung. Zudem sind mehr als 30000 Jugendliche nur deshalb aus der Statistik verschwunden, weil sie in einen Ein-Euro-Job gesteckt wurden. Ein Jobwunder sieht anders aus.

Irrtum Nummer zwei: Das Fordern. Mit der Reform sollte der Druck auf Arbeitslose erhöht werden, auch unattraktive Stellen anzutreten. Seit Hartz IV gilt praktisch jede Arbeit als zumutbar, es sei denn, der Lohn liegt mehr als 30 Prozent unter den ortsüblichen Sätzen. Gegen diese scharfen Regeln liefen die Gewerkschafter Sturm. Das werde die Löhne auf breiter Front ins Rutschen bringen, warnte DGB-Chef Michael Sommer.

In der Praxis wird der Druck bisher kaum ausgeübt. »Die Vermittler sind noch viel zu sehr mit sich selbst beschäftigt«, sagt Harald Rein vom Frankfurter Arbeitslosenzentrum. Im vergangenen Jahr habe die Arbeitsagentur noch viele Sperrzeiten verhängt, also das Arbeitslosengeld für einige Wochen gestrichen. »Jetzt hat das nachgelassen.« Verkehrte Welt: Dank Hartz IV leben Arbeitsunwillige in Frankfurt unbehelligter als bisher.

Vor allem erwerbsfähige Ausländer, Ältere und Jugendliche waren früher oft nicht arbeitslos gemeldet - obwohl sie von Sozialhilfe lebten. Jetzt erhalten sie Arbeitslosengeld II und werden in der Statistik erfasst.

Eingliederungsverträge, in denen mögliche Sanktionen vereinbart werden, gebe es bisher kaum, berichtet Rein. Und Ein-Euro-Jobs seien nach wie vor freiwillig. Frankfurts Arge-Chef Robert Standhaft ergänzt: »Bisher können wir mit unserer Software auch keine Kürzungen vornehmen, es sei denn, wir verbuchen sie als Einkommen, das dann zu einer Leistungskürzung führt – aber das ergibt einen widersinnigen Bescheid.«

Insgesamt scheinen die Arbeitslosen nicht intensiver nach Stellen zu suchen als früher. Zwar berichteten Zeitarbeitsfirmen im vergangenen Jahr von einem steigenden Interesse der Arbeitslosen. Aber daraus wurde kein Massenphänomen. »Wir können keinen deutlichen Anstieg der Bewerberzahlen feststellen«, heißt es in der Deutschland-Zentrale von Manpower. Umgekehrt bieten auch Unternehmen nicht massenhaft Jobs zu Niedrigtarifen an. »Der Druck auf die Löhne wirkt langfristig«, glaubt Johannes Jacob, Arbeitsmarktexperte beim DGB. »Es kann ein paar Jahre dauern, dann werden wir die Folgen sehen.« Die Auswirkungen sind noch nicht sichtbar, da wird im Wahlkampf schon darum gerungen, die Zumutbarkeitskriterien wieder zu entschärfen. Künftig sollten nur tariflich entlohnte Jobs zumutbar sein, verlangt der SPD-Arbeitsmarktexperte Klaus Brandner.

Irrtum Nummer drei: Viele Arbeitslose wollen nicht. Die größte Überraschung der Hartz-Reform bescherten die Ein-Euro-Jobs. Ursprünglich waren sie nicht nur als Einstiegshilfe in einen geregelten Arbeitsalltag gedacht, sondern auch als Daumenschraube – als verpflichtendes Angebot für all jene, bei denen Schwarzarbeit oder mangelndes Engagement vermutet wurde. Stattdessen »werden uns die Ein-Euro-Jobs aus den Händen gerissen«, berichtet Thomas Bösenberg, Chef der Arge in Hamburg.

Der Ansturm wird dadurch verstärkt, dass die »Arbeitsgelegenheiten« oft lukrativer sind als eine reguläre Beschäftigung. Denn in Ein-Euro-Jobs dürfen Arbeitslose den kompletten Zuverdienst behalten, während ihnen bei einer normalen Stelle die Unterstützung gekürzt wird – eine geradezu irrwitzige Bevorzugung des staatlich organisierten Ersatzarbeitsmarktes. Viele Arbeitslose, berichten Vermittler, sind aber einfach dankbar für eine sinnvolle Beschäftigung.

Irrtum Nummer vier: Der Staat spart Geld. Durch Hartz IV sollten weniger Menschen Unterstützung erhalten. Das Gegenteil ist eingetreten. Regierungsexperten hatten erwartet, dass 20 bis 30 Prozent der Bezieher von Arbeitslosenhilfe durch die Reform ihren Anspruch auf Unterstützung verlieren – etwa weil der Partner gut verdient oder sie zu vermögend sind. Diese Prognose erwies sich als der vermutlich schwerste Fehler der Hartz-Reform. Mit 2,5 Millionen »Bedarfsgemeinschaften« – gemeint sind bedürftige Paare oder Familien – hatte die Regierung gerechnet. Die tatsächliche Zahl liegt mittlerweile bei 3,5 Millionen. Vor allem in Ostdeutschland wollten sich viele Arbeitslose nicht vom Lebensgefährten aushalten lassen. Folglich zogen sie um, gründeten damit eine eigene Bedarfsgemeinschaft und bekamen weiter Geld. Viele Jugendliche zogen aus dem gleichen Grund bei ihren Eltern aus.

»Außerdem ist es offenbar weniger ehrenrührig, Arbeitslosengeld II zu beantragen, als zum Sozialamt zu gehen – und mancher, der vorher auf seinen Anspruch verzichtete, holt sich nun doch Geld vom Staat«, sagt Christian Ude, Präsident des Deutschen Städtetages. Auch die öffentliche Debatte über drastische Kürzungen im Sommer 2004 dürfte die Kosten gesteigert haben: Viele Zweifelsfälle wurden von den Sachbearbeitern großzügig beschieden. »Sehr fürsorglich« habe sich die Arbeitsverwaltung verhalten, findet Matthias Knuth, Hartz-Experte beim Institut für Arbeit und Technik (IAT) in Gelsenkirchen. »Man ist den Leuten bei der Antragstellung richtig hinterhergelaufen.«

Hartz IV bedeutet für Arbeitslose, die früher eine hohe Arbeitslosenhilfe erhielten, eine gravierende Verschlechterung. Wer dagegen Sozialhilfe bezog, verfügt etwa über das gleiche Geld wie zuvor.

Das IAT verweist auf einen weiteren Grund für die hohe Zahl neuer Bedürftiger: Durch die Reform wurden viele zu Empfängern, die gar nicht arbeiten wollen, aber nach dem Gesetz erwerbsfähig sind – beispielsweise die Ehefrau eines Langzeitarbeitslosen, die Hausfrau war. Knuth schätzt, dass nun 200000 Menschen in der Statistik als arbeitssuchend gelten, die gar keinen Job wollen.

Irrtum Nummer fünf: Regionen verelenden. Auf dem Höhepunkt der Hartz-IV-Proteste schien klar: Ein plötzlicher Verlust an Kaufkraft bei Millionen Arbeitslosen würde ganze Landstriche verändern. Allein in der Stadt Berlin rechnete die Sozialsenatorin mit einem Nachfrageausfall von rund 300 Millionen Euro, bundesweit prognostizierte die HypoVereinsbank einen Kaufkraftverlust von drei Milliarden Euro. Obwohl wenigstens ein Teil der ehemaligen Bezieher von Arbeitslosenhilfe heute deutlich weniger Geld haben muss – genaue Zahlen darüber hat niemand –, erscheint der Gesamtsaldo jetzt nicht mehr negativ. Der Hauptgrund sind die unvorhergesehen hohen Ausgaben für unerwartet viele Hilfsempfänger. Unter dem Strich rechnen die Experten der HypoVereinsbank jetzt nicht mehr mit einem messbaren Effekt auf die Kaufkraft.

Und die Folgen für ostdeutsche Problemgebiete? Bisher nicht nachweisbar. Zwar berichtet Thomas Rudolph, einer der Leipziger Koordinatoren der Montagsdemos, in der Stadt gebe es einen Schwarzfahrerboom und einen Ansturm auf die Lebensmittelausgabe der Leipziger Tafel. Beim Leipziger Verkehrsverbund nennt man solche Berichte aber »schlicht erfunden«, und Mitarbeiter der Tafel bestätigen zwar einen regen Zulauf, »einen Kausalzusammenhang zu Hartz IV« sehen sie aber nicht. Harald Thomé von der Arbeitsloseninitiative Tacheles in Wuppertal glaubt allerdings, dass die Not vieler Betroffener erst allmählich sichtbar wird. »Vorläufig erscheint das noch undramatisch, denn die Bessergestellten zehren erst ihre Reserven auf.«

Vorläufig, bisher, noch: Diese Worte fallen, wenn vom vierten Teil der Hartz-Reform die Rede ist. Bis Ende des Jahres, schätzt Kurt Biedenkopf, Chef des Ombudsrates der Regierung, wird es dauern, bis die Arbeitsverwaltung flächendeckend das tut, was ihre Aufgabe ist: Arbeitslose betreuen und vermitteln.

Die Regierung hat die Reform überstürzt, sich kräftig verrechnet und ihr Vorhaben miserabel kommuniziert. Und viele Menschen mehr verunsichert als nötig. Aber »der Ansatz der Reform ist gut, die Umsetzung ist noch viel zu bürokratisch«, sagt Biedenkopf. Der Rat mahnte in dieser Woche vor allem zwei Veränderungen an: Erstens sollen die Unterschiede zwischen Ost und West beim Arbeitslosengeld II aufgehoben, zweitens die Arbeitsgemeinschaften besser organisiert werden. »Der Vermittlungsausschuss hat bei der Einigung zu Hartz IV leider mehr Unheil als Vernünftiges hervorgebracht«, sagt Biedenkopf. Völlig unbrauchbar sei die Führungsstruktur der Argen, in denen Vertreter von Kommunen und Arbeitsagenturen gleichberechtigt sind und jeweils nur für das von ihnen entsandte Personal Verantwortung tragen.

Auch Clement will das ändern: Künftig können die Kommunen in den Argen das Ruder übernehmen. Die Union will die Kommunen im Falle eines Wahlsiegs noch weiter stärken: Sie will durchgängig die Verantwortung den Sozialamtsleitern und Bürgermeistern übertragen. Die Bedeutung der Bundesagentur ginge zurück (siehe S. 23).

Die Zuständigkeiten würden wieder verändert, und über neue Regeln für zumutbare Arbeit, Zuverdienste und das Arbeitslosengeld wird ebenfalls gestritten. Hartz IV ist noch gar nicht richtig in Gang gekommen, da rollt bereits die nächste Reformwelle heran. »Für die betroffenen Menschen und die Arbeitsverwaltung wäre es verkehrt, immer wieder herumzuexperimentieren«, warnt Jutta Allmendinger, Chefin des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, das zur Bundesagentur gehört. »Jetzt müssen die Neuerungen erst einmal wirken.«

Vielleicht brauchen die Betreuer der Arbeitslosen nach den großen Hoffnungen des Sommers 2002 und den großen Enttäuschungen des Jahres 2005 gerade das, was Politikern und Wählern meistens fehlt: Geduld.

Mitarbeit: Jens Uehlecke