Steuern Der Traum vom Steuerparadies

Paul Kirchhof elektrisiert die Republik. Sein Modell hat Mängel – aber die Zeit ist reif für die große Reform

Bescheidenheit zählt offenbar nicht zu den Tugenden von Reformern. Als Paul Kirchhof seinen radikalen Steuerplan im Senatssaal der Berliner Humboldt-Universität erstmals vorstellte, verglich er das Projekt mit dem vor mehr als hundert Jahren geschaffenen Bürgerlichen Gesetzbuch. Das »schöne BGB« sei ein Fundament für den Wohlstand der Deutschen, sagte der ehemalige Verfassungsrichter. Das war vor vier Jahren.

Auch der Kölner Steuerrechtler Joachim Lang, der mit einer Gruppe von 70 Wissenschaftlern und Politikern eine Steuer-Blaupause für die künftige Regierung entwirft, sieht seine Arbeit in historischer Dimension: »Die letzte Steuerreform auf deutschem Boden« – vor der Langschen Reform, versteht sich – sei die des Reichsfinanzministers Matthias Erzberger nach dem Ersten Weltkrieg gewesen.

Kommt nach der »größten Steuerreform in der Geschichte der Bundesrepublik« – so die rot-grüne Eigenwerbung für die Steuerreform 2000 – nun die ganz große Steuerreform, falls Angela Merkel neue Bundeskanzlerin und Paul Kirchhof ihr Finanzminister wird?

Deutschland sei »ein reiches Land mit leistungsfähigen Menschen«, sagt Kirchhof. »Diese große Chance gilt es, wieder zu nutzen.« Einfache, niedrige und gerechte Steuern. Keine lästige Steuererklärung. Ein Steuergesetz, das jeder versteht. Und Steuersätze, die das ganze Land in blühende Landschaften verwandeln. Ist das alles eine realistische Vision oder doch nur eine Illusion?

Nicht einmal mehr die Fachleute überblicken derzeit das deutsche Steuerrecht mit all seinen juristischen und bürokratischen Regeln. Das Bemühen, jedem Einzelfall gerecht zu werden, hat über Jahrzehnte ein Dickicht von Paragrafen, Verordnungen und Verwaltungsvorschriften geschaffen, das letztlich Ungerechtigkeit erzeugt.

Zwar hat die rot-grüne Bundesregierung die Einkommensteuersätze auf ein historisch niedriges Niveau gesenkt und manches Steuerschlupfloch geschlossen. Aber gerade die Versuche, alle Fluchtmöglichkeiten zu verhindern, haben das Regelwerk noch komplizierter gemacht. Sie führten zu »einer Entwicklung, die sich immer weiter aufschaukelt«, klagt Heinz-Jürgen Pezzer, Richter am Bundesfinanzhof. »Die Steuersparer entwickeln Modelle, die hart auf die Grenze gesetzt sind, und der Gesetzgeber versucht, sie wieder einzufangen. Er entwickelt Gegenmittel, die auch den ganz normalen Steuerzahler treffen und nicht nur den professionellen Steuergestalter.« Kein Wunder, dass die Deutschen einen »einsamen Weltrekord« (Lang) halten: 80000 Klagen pro Jahr gehen bei den Finanzgerichten ein. Ganz klar: Das Steuerrecht muss einfacher werden, damit es gerechter wird.

Doch beim Umbau des Steuersystems geht es immer auch um ein bestimmtes Gesellschaftsmodell. Wie viel Ungleichheit will der Staat zulassen? Wer soll belastet werden, wer entlastet? Wie stark will der Staat die Wirtschaft und das Verhalten seiner Bürger per Steuern steuern? Auch Kirchhof will auf dieses Steuern nicht völlig verzichten, dann aber mit Zuschüssen aus der Staatskasse. Sein Steuergesetzbuch bringe, das ist ihm besonders wichtig, den Bürgern »einen sanften Gewinn an Freiheit«. Jedermann könne »sicher sein, dass drei Viertel seines Einkommens ihm zum privaten Nutzen verbleiben«. Nur: Das bedeutet auch, dass der Staat für seine sozialen Aufgaben künftig weniger Geld hat. Dass der Bürger dafür also selbst aufkommen muss.

Mit der Berufung von Kirchhof in das Wahlkampfteam von Angela Merkel hat der Wahlkampf 2005 endlich das große Thema gefunden. Dabei drohte der Steuerplan des Professors schon in den Archiven zu verstauben, weil die Mehrheit seiner Kollegen in der Finanzwissenschaft der Ansicht war, sein revolutionäres Konzept sei nicht zu realisieren. Jetzt bejubeln die einen den personellen Schachzug Angela Merkels. Und die anderen fragen sich, ob der Traum vom Steuerparadies am Ende zum Albtraum werden könnte. »Zuerst muss der Haushalt entschuldet werden«, sagt Sachsens Ministerpräsident Georg Milbradt. »Ich werde mir sehr genau ansehen, welche Folgen eine Einheitssteuer für die kleinen Leute hat«, sagt Nordrhein-Westfalens Sozialminister Karl-Josef Laumann. Und Baden-Württembergs Ministerpräsident Günther Oettinger hat bereits angekündigt, auf jeden Fall an der Pendlerpauschale festhalten zu wollen.

Tatsächlich gibt schon das Wahlprogramm der Union für die Vision eines Steuerparadieses wenig her. CDU und CSU versprechen zwar niedrigere Steuersätze – die Union von 12 bis 39 Prozent –, aber das Entscheidende ist die Bemessungsgrundlage für die Steuer: In welchem Ausmaß werden die Einkommen zur Besteuerung herangezogen? Wie werden die Einkünfte ermittelt? Bleiben Vergünstigungen und Ausnahmeregelungen unangetastet? Da sind die Aussagen ausgesprochen mager.

Die Debatte über die wesentlichen Fragen einer Steuerreform hat gerade erst begonnen. Etwa darüber, wie einfach das System überhaupt sein kann. Wie gerecht. Und ob eine große Reform für Deutschland überhaupt finanzierbar ist.

Einfachheit. Was den Kirchhof-Plan für viele Bürger so attraktiv erscheinen lässt, ist heute zum Teil schon Realität. Wer als Arbeitnehmer nur einen Lohn vom Arbeitgeber bekommt und daneben allenfalls bescheidene Kapitalerträge aus Sparguthaben hat, kann die Steuererklärung bereits in zehn Minuten erledigen. Das bestätigt selbst Karl Heinz Däke, der Präsident des Steuerzahlerbundes, der sonst kein gutes Haar an der Finanzverwaltung lässt.

Ungleich schwieriger wird die Steuererklärung aber, wenn man Nebeneinkünfte aus selbstständiger Arbeit hat, eine vermietete Wohnung oder – das ist der GAU – Erträge aus Kapitalvermögen, vor allem dann, wenn es sich um Geld aus dem Ausland handelt. Selbst Minibeträge müssen dann angegeben werden. Um hier die Steuerhinterziehung noch schwerer zu machen, sind die Formulare inzwischen so kompliziert geworden, dass sogar ein Steuerjurist bekennt, er halte das Ausfüllen seiner Erklärung »für die größte intellektuelle Leistung des Jahres«.

Bei Kirchhof würde das Steuerrecht viel einfacher – zu einfach, wie seine Kritiker sagen. So richtet sich der Haupteinwand gegen seinen knappen Gesetzestext, der mit nur noch 23 Paragrafen auskommt. »Das ist konzeptionell nicht umzusetzen«, sagt der Hamburger Finanzwissenschaftler Dietmar Wellisch. Allein die Absicht Kirchhofs, die bisherigen sieben Einkunftsarten durch ein »Markteinkommen« zu ersetzen, dies aber im Gesetz nicht präzise zu definieren, hätte zur Folge, dass die Verwaltungsanweisungen »unheimlich aufgebläht« werden müssten. Sonst wäre das Gesetz nicht praktikabel. Kirchhofs Markteinkommenstheorie, sagt der frühere Hochschullehrer Klaus Tipke, als Steuerrechtler immer noch eine unangefochtene Autorität, schaffe letztlich »mehr Probleme, als sie löst«.

Es ist das Problem einer Radikalreform à la Kirchhof. »Wenn zu wenig geregelt und das nachher in freier Wildbahn von Finanzamt und Steuerpflichtigen ausgekämpft wird, führt das wahrscheinlich nicht zu mehr Rechtsfrieden«, warnt Finanzrichter Pezzer.

Kirchhofs Konzept würde, wenn es eins zu eins umgesetzt würde, zu einem Beschäftigungsprogramm für die Finanzgerichte.

Gerechtigkeit. Paul Kirchhof hat Recht, wenn er Privilegien und Vergünstigungen abschaffen will, mit denen sich Reiche heute armrechnen. Die Gleichmäßigkeit der Besteuerung ist das Grundprinzip eines jeden gerechten Steuersystems. Doch er ist Fundamentalist, er will »sämtliche 418 Subventionen und Ausnahmetatbestände« beseitigen (ohne die vollständige Liste bisher irgendwo veröffentlicht zu haben, siehe auch Wo sind bloß die 418 Ausnahmen? , Seite 21). Man kann sich darüber streiten, ob es sinnvoll ist, Arbeitslosen- und Krankengeld zu besteuern. Die Steuerfreiheit von Feiertags- und Nachtzuschlägen wird nur noch von Sozialdemokraten und Gewerkschaftern verteidigt.

Aber selbst Kirchhof ist nicht so konsequent, wie er sich gibt: Die Kirchensteuer soll auch künftig die Einkommensteuerschuld mindern. Spenden sollen auch weiterhin abzugsfähig sein (siehe auch Was wird aus sozialen Organisationen? , Seite 21).

Der Vorteil bei Kirchhof: Der geplante »Vereinfachungsbetrag« von 2000 Euro (zusätzlich zum Grundfreibetrag von 8000 Euro) würde vielen Steuerzahlern das Leben erleichtern: Sie brauchten keine Belege mehr zu sammeln, um den Finanzbeamten die Werbungskosten nachzuweisen. Auch für die private und berufliche Nutzung von Auto, Telefon oder Computer würde entweder eine »typisierende« Pauschale eingeführt, oder die Kosten würden überhaupt nicht mehr berücksichtigt.

Der Nachteil bei Kirchhof: Er überzieht. Dass bei vermieteten Immobilien grundsätzlich nur 60 Prozent der Kaltmieten pauschal als Kosten anerkannt werden – unabhängig von den tatsächlichen Aufwendungen –, ist ökonomisch absurd. Damit würde die Besteuerung vom wirtschaftlichen Erfolg abgekoppelt. Ähnlich abstrus ist die Absicht des Juristen, Verpflegungskosten und Bewirtungsspesen gar nicht mehr, Dienstreisekosten nur noch zur Hälfte anzuerkennen. Das passt nicht zu einer globalisierten Welt, in der immer mehr gereist werden muss.

Besonders umstritten ist die Flat Tax, der Einheitssteuersatz von 25 Prozent, obwohl Kirchhof in unteren Einkommensgruppen einen Steuerrabatt einräumt. Zwar würden viele Umgehungsmöglichkeiten beseitigt, die vor allem von Spitzenverdienern genutzt werden. Dennoch wären die Steuerzahler mit hohen Einkommen die Hauptbegünstigten, so das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW). Kein Wunder, dass nicht nur Politiker wie Niedersachsens Ministerpräsident Christian Wulff, sondern auch Wissenschaftler wie der Finanzexperte Dietmar Wellisch vermuten, die Flat Tax widerspreche »dem deutschen Gerechtigkeitsempfinden«.

Die Befürworter eines progressiven Steuertarifs mit steigenden Sätzen für die höheren Einkommen können sich sogar auf Walter Eucken berufen, einen der Urväter der Ordoliberalen. »Die Progression der Einkommensteuer«, schrieb Eucken, habe »einen sozialen Sinn. Sie soll den Verteilungsprozess im Rahmen der Wettbewerbsordnung korrigieren.«

Alternative. Trotz aller Mängel im Kirchhof-Konzept: Es wäre fatal, wenn die Politiker es in der nächsten Legislaturperiode ein weiteres Mal aufschieben würden, das Steuersystem gründlich zu durchforsten und zu überarbeiten. »Es gibt ausformulierte Konzepte, sie alle wollen Vereinfachung«, sagt der CDU-Finanzexperte Friedrich Merz (siehe Interview auf dieser Seite). »Wenn wir diese Chance nicht nutzen, wird sie nie wiederkommen.«

Die Expertengruppe um Joachim Lang will in den kommenden Wochen ihr Alternativmodell präsentieren – als »Preis für den Wahlsieger«, wie Michael Eilfort vom Vorstand der Stiftung Marktwirtschaft sagt. Das Lang-Konzept würde ebenfalls das Steuersystem substanziell vereinfachen, aber offenkundige Fehler des Kirchhof-Plans vermeiden. Lang hofft, immerhin nur mit einem Viertel des gegenwärtigen Gesetzestextes auszukommen. Die Zahl der Einkunftsarten wird auf vier reduziert: auf die Einkommen von Selbstständigen, von Arbeitnehmern, auf Einkünfte aus Finanzkapital und auf so genannte Einkünfte für Zukunftssicherung, womit vor allem die Steuerfreiheit von Rentenversicherungsbeiträgen und die Besteuerung der Renten gemeint sind.

Anders als Kirchhof will die Expertengruppe um Lang an der Pendlerpauschale festhalten, weil die Ausgaben für den Weg zur Arbeit nötig seien, um Geld zu verdienen. Auch die Kosten fürs Arbeitszimmer sollen weiterhin absetzbar sein, ebenso wie hohe Krankheitskosten, die gegenwärtig als »außergewöhnliche Belastungen« berücksichtigt werden.

Ganz wichtig: Im Gegensatz zu Politikern, die gern mit günstigen Steuersätzen werben, will der Expertenzirkel den Tarif erst festlegen, wenn er die Besteuerungsgrundlage geklärt hat.

Finanzierbarkeit. Es ist nämlich der Tarif – die Flat Tax –, der den Kirchhof-Entwurf für den Staat so teuer macht, auch wenn Kirchhof behauptet, seine Reform sei aufkommensneutral. Selbst der Finanzwissenschaftler Rolf Peffekoven, eher ein Sympathisant Kirchhofs, hält es für »realistisch, dass in der Anfangsphase an die 40 Milliarden Euro an Steuerausfällen zu befürchten sind«. Deshalb hält Bundesfinanzminister Hans Eichel (SPD) das Konzept angesichts der maroden Staatsfinanzen schlicht für »nicht finanzierbar«.

Dass sich Merkels parteiloser Finanzministerkandidat auch einer Phalanx von Unionsministerpräsidenten gegenübersieht, hat ihn bisher nicht irritiert. Er bekräftigt immer wieder, dass er nach der im Wahlprogramm versprochenen Steuerreform in einer zweiten Phase sein Modell bis 2009 in die Praxis umsetzen will.

Für die Union ist das eine komfortable Position. Sie schmückt sich im Wahlkampf mit dem Quereinsteiger Kirchhof und seinem Plan als interessante Neuentdeckung, sodass sogar die geplante Erhöhung der Mehrwertsteuer fast in Vergessenheit gerät. Gleichzeitig kann sie aber offen lassen, ob Kirchhof seine »Vision« (Merkel) jemals verwirklichen wird – oder ob sie sein Traum bleibt.