Wenn Ministerien und Parlament die Gesetzesarbeit zu schwierig wird, springen internationale Anwaltskanzleien gern ein

Der amerikanische Milliardär Haim Saban hat sie beauftragt, den Verkauf seiner ProSiebenSat.1-Anteile an den Zeitungskonzern Axel Springer zu begleiten. Damit das Kartellamt nicht dazwischengeht.

Der Regierung in Moskau helfen sie bei der Umsetzung des Kyoto-Protokolls. Damit die russische Industrie ihre Abgase unter Kontrolle bekommt.
br /> Und als es darum ging, die Sammlung des New Yorker Museum of Modern Art vorübergehend nach Berlin zu holen, haben sie Museumsdirektor Glenn Lowry so lange gut zugeredet, bis er einverstanden war. Damit Berlin auch kulturell zur Hauptstadt wird.

Drei Jobs, eine Firma. Ihr Name: Hogan & Hartson Raue L.L.P., Potsdamer Platz, Berlin, Ableger einer mehr als 100 Jahre alten Anwaltskanzlei aus den Vereinigten Staaten. Geschäfte im Spannungsfeld zwischen Wirtschaft und Politik sind das Spezialgebiet dieser law firm, und neuerdings mischen ihre Juristen auch bei der deutschen Gesetzgebung mit. »Die heutige Rechtsmaterie ist so komplex, dass sie mit den Mitteln, die den Ministerien und den Abgeordneten zur Verfügung stehen, kaum noch bewältigt werden kann«, sagt Kornelius Kleinlein, Partner bei Hogan & Hartson. Er hat der SPD-Bundestagsfraktion beim Entwurf eines Gesetzes geholfen, das den 700 Milliarden Euro schweren Investitionsstau in Deutschland mit auflösen soll. In nur drei Wochen wurde es von Bundestag und Bundesrat abgesegnet, Anfang September trat es in Kraft.

Ein deutsches Gesetz, geprägt von einer amerikanischen Anwaltskanzlei?

Neue Spieler haben die Berliner Arena betreten und beginnen, im politischen Leben ihre Spuren zu hinterlassen. Es sind weltweit operierende Rechtskonzerne, von denen sich in Berlin inzwischen gut zwei Dutzend niedergelassen haben. Ihre juristische Expertise ist zunehmend gefragt – unabhängig davon, wer gerade regiert. Ihre Handschrift findet sich im Gesundheits- ebenso wie im Energie-, Telekommunikations- oder Arbeitsrecht.

Dass sich die Legislative bei ihrer Arbeit helfen lässt, hat zwar Tradition – Wissenschaftler schreiben seit Jahrzehnten ihre Gutachten, Kommissionen entwickeln Reformvorschläge, der Bundesverband der Deutschen Industrie prägte bereits in den fünfziger Jahren das Kartell- und Wettbewerbsrecht. Dennoch erhält die Rechtsetzung durch die jüngste Entwicklung eine neue Dimension, weil der Staat seine juristischen Berater immer früher in den Prozess einbindet. Neuerdings sogar so früh, dass diese gemeinsam mit den Ministerialbeamten ein Gesetz von Anfang an entwickeln.

Als »absolutes Novum« bezeichnet der Abgeordnete Michael Bürsch die Entstehungsgeschichte des vor wenigen Wochen in Kraft getretenen Gesetzes über Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP). Bürsch hat die verantwortliche Arbeitsgruppe der SPD-Fraktion geleitet und das klassische Verfahren praktisch umgedreht. Während früher ein Ministerium Gesetzestexte entworfen und andere erst dann nach ihrer Meinung gefragt habe, sagt er, »war es hier ein umgekehrter und völlig offener Prozess, bei dem wir unsere Berater um Vorschläge gebeten haben«.

Dieses Vorgehen bringt Risiken mit sich. »Gesetzesentwürfe müssen von der Ministerialbürokratie erdacht und geschrieben werden«, sagt Everhard Holtmann, Professor für Politikwissenschaft an der Universität Halle-Wittenberg. »Wenn sie externe Berater schon am Anfang der Entwicklungsarbeit mit einbezieht, läuft sie Gefahr, einen Teil ihrer Gestaltungsmacht aus der Hand zu geben.«

Doch dessen ungeachtet suchen die Politiker den Sachverstand und die Anwälte ihrerseits die Nähe zur Politik. Es ist ein Geschäft auf Gegenseitigkeit, und das ÖPP-Gesetz zeigt beispielhaft, wie es funktioniert.

Die Wege von Rechtsanwalt Kleinlein und dem SPD-Abgeordneten Bürsch kreuzten sich schon vor einigen Jahren. Man traf sich in Berlin, unter anderem in der britischen Botschaft, wo ein Vortrag gehalten wurde über die Erfahrungen mit Public Private Partnerships. Darüber, dass der Staat rund zehn Prozent seiner Kosten sparen könne, wenn er nicht mehr Eigentümer von Gerichtsgebäuden, Schulen, Straßen und Kasernen ist, sondern bloß noch Mieter. In Großbritannien wird heute schon eines von fünf staatlichen Projekten als Öffentlich-Private Partnerschaft verwirklicht. In Deutschland sind es deutlich weniger, vor allem wegen juristischer Hindernisse. Praktisch alle Parteien hatten bereits gefordert, diese zu beseitigen, und nach der Bundestagswahl 2002 wollte Bürsch nun endlich für ein entsprechendes Gesetz sorgen.

Aber wie?

Der Jurist Kleinlein wusste es. Damals arbeitete er noch für die Großkanzlei Linklaters, hatte gemeinsam mit deren ÖPP-Spezialisten Jan Endler eine Reihe von Projekten betreut und kannte daher die bürokratischen Hürden genau. Außerdem hatte er eine Ahnung davon, wie sie sich beseitigen ließen, wenn man hier einen Paragrafen streicht, dort einen Halbsatz umhebt oder einen Absatz einfügt. »Als Anwalt befasst man sich ständig mit der juristischen Lösung von Problemen«, sagt er. »Man spricht die gleiche Sprache wie der Gesetzgeber.« So fand man zueinander.

Kleinlein war überzeugt davon, dass der Bund zunächst die Möglichkeit bekommen musste, seine Fernstraßen, Kasernen und Gebäude zu verkaufen. Bislang war das grundsätzlich verboten. Um das zu ändern, schlug Kleinlein vor, mit Hilfe des ÖPP-Gesetzes die Bundeshaushaltsordnung zu überarbeiten. »Darin kam eine bestimmte Vorstellung zum Ausdruck, die längst nicht mehr zeitgemäß ist. Nämlich, dass der Staat Verwaltungsgebäude, Schulen oder andere Infrastruktureinrichtungen am wirtschaftlichsten nutzt, wenn sie ihm auch gehören«, sagt er. »In der Privatwirtschaft hat sich diese Vorstellung schon lange als falsch erwiesen. Warum sollte das für den Staat anders sein?«

So wurde die Idee geboren, das grundsätzliche Veräußerungsverbot aufzuheben, damit der Bund sein Eigentum verkaufen und anschließend zurückmieten kann. In diesem Fall wäre er nämlich nicht mehr für die kostenträchtige Instandhaltung verantwortlich, sondern könnte – beispielsweise für eine heruntergekommene Straße – ganz einfach die Miete kürzen. Kleinleins Vorarbeit zu dieser grundsätzlichen Passage spiegelte sich im offiziellen Entwurf wider und später im fertigen Gesetz.

Bürsch bezeichnet den Anwalt denn auch als »einen der Motoren des ganzen Projekts«, wenngleich Kleinlein mitnichten der einzige Geburtshelfer des Gesetzes war. Die Ministerialbürokratie stellte rund 40 Leute ab, die Privatwirtschaft etwa 60, darunter die Elite der internationalen Anwaltschaft – von Freshfields bis Norton Rose, von Clifford Chance bis Linklaters.

Rechtlich gesehen sei die enge Zusammenarbeit mit den Beratern »kaum angreifbar«, sagt Martin Burgi. Er ist Professor für öffentliches Recht an der Universität Bochum und forscht über die Zusammenarbeit von Staat und Unternehmensberatern. »Solange das Parlament letztendlich die Entscheidung fällt, ist das nicht zu beanstanden.«

Juristisch nicht. Aber politisch? Der Politologe Holtmann glaubt, dass viele Weichen schon gestellt werden, bevor die öffentliche Debatte beginnt. »Je intensiver der Staat mit außenstehenden Beratern zusammenarbeitet, desto undurchsichtiger wird der Prozess der politischen Willensbildung«, sagt er.

Für die Kanzleien ist die Beteiligung mehr als eine Dienstleistung. Gerade in einer Zeit des Umbruchs, in der sich der Staat von einigen Aufgaben trennt, wenn er dereguliert und privatisiert, entstehen fast täglich juristische Grauzonen – man könnte auch sagen: Möglichkeitsräume. Was genau ist anders als vorher? Was dürfen Unternehmen jetzt, was nicht? Sich im Dickicht neuer Gesetze zurechtzufinden wird für Kanzleien zum Wettbewerbsvorteil im Kampf um kommerzielle Mandate – und wer kennt sich besser aus als jemand, der die Vorschriften mitentwickelt hat? »Strategisch wird es für Großkanzleien wichtiger, möglichst nah an politischen Entscheidungsprozessen dran zu sein«, sagt Christoph Tillmanns vom juristischen Branchendienst Juve.

Vor allem amerikanisch und britisch geprägte Sozietäten suchen die Nähe zur Politik. Freshfields baut gerade eine Public-Affairs - Abteilung in Berlin auf; die Firma gehört zum magic circle jener fünf Kanzleien aus London, die als besonders mächtig gelten. Andere haben prominente Politiker mit Anwaltszulassung angeworben: Der CDU-Finanzexperte Friedrich Merz arbeitet für die US-Kanzlei Mayer Brown Rowe & Maw, FDP-Senior Otto Graf Lambsdorff für Taylor Wessing. Und Wilmer, Cutler & Pickering (»Ihre ständige Vertretung in Washington und Berlin«) beschäftigt den Exbundesverkehrsminister Matthias Wissmann. Der hat zu Amtszeiten die Lufthansa privatisiert, die heute ein Kunde seiner Sozietät ist – auch wenn er sich inzwischen vor allem mit energierechtlichen Fragen befasst.

Kleinleins Firma Hogan & Hartson beschäftigt weltweit 1000 Anwälte, jährlich nehmen sie gut 630 Millionen Dollar an Honoraren ein. In Berlin eröffnete die Kanzlei vor vier Jahren ein Büro, um dort zu werden, was sie in Washington längst ist: eine politische Institution mit besten Beziehungen. Der konservative Jurist John Roberts, der vergangene Woche zum Vorsitzenden Richter am U. S. Supreme Court ernannt wurde, arbeitete lange als Partner bei Hogan & Hartson. Auch Sandy Berger, der Sicherheitsberater von Bill Clinton, war Anwalt der Kanzlei.

Juristen wissen, dass jede Regierung früher oder später vor ähnlichen Problemen steht. Irgendwann nämlich ist der Punkt erreicht, an dem Politiker nicht mehr nur darüber diskutieren können, was man eigentlich tun sollte. Dann müssen jene hochkomplexen Texte geschrieben werden, ohne die eine moderne Gesellschaft ebenso wenig funktioniert wie ein Computer ohne Betriebssystem. Dann wird es konkret. Und dann sollte man da sein. Diskret. Verbindlich. Perfekt vorbereitet.

Die Bauwirtschaft war hocherfreut, dass die ÖPP-Novelle trotz Wahlkampf so zügig verabschiedet wurde. »Wir rechnen mit einem Auftragsschub«, kommentierte Hans-Peter Keitel, Präsident des Hauptverbandes der deutschen Bauindustrie und Vorstandschef des Essener Baukonzerns Hochtief. »Das Gesetz kommt zum richtigen Zeitpunkt.«

Nicht bloß das. Es bietet privaten Unternehmen weitere Vorteile. So müssen sie künftig keine Grundsteuern mehr zahlen, wenn sie von einer Stadt etwa ein Schulgelände übernehmen und betreiben. »Die kommunalen Spitzenverbände waren davon gar nicht begeistert, weil das Aufkommen aus der Grundsteuer den Kommunen zusteht«, erinnert sich Kleinlein. »Allerdings lief das Ganze so schnell durch das Gesetzgebungsverfahren, dass sie gar keinen Widerstand mehr organisieren konnten.«

Der Grundsteuereffekt illustriert, dass kleine Formulierungen große Auswirkungen haben können. Daraus erwächst die Möglichkeit von Einflussnahme. Schließlich könnten die Spezialisten versucht sein, einem Gesetzesentwurf einen harmlos scheinenden Halbsatz beizumischen, der zwar nicht im Sinne des Staates, wohl aber im Sinne ihrer kommerziellen Mandanten ist. Das zu beweisen wäre schwierig, denn Anwälte können sich meistens auf ihr Schweigerecht berufen.

Der Abgeordnete Bürsch ist jedenfalls zufrieden mit Anwalt Kleinlein, den er als »außergewöhnlich engagiert und kompetent« bezeichnet. Man darf so etwas auch erwarten bei einem Juristen, der üblicherweise 350 Euro für jede Stunde berechnet, in der er über die Probleme anderer Leute nachdenkt.

»Wie viel hat Ihnen die SPD-Fraktion gezahlt, Herr Kleinlein?«

»Nichts.«

»Wer hat Sie dann bezahlt? Die Bauindustrie?«

»Nein, ich habe von niemandem ein Honorar erhalten.«

»Wofür dann die Arbeit? Oder ist Ihre Kanzlei in Wahrheit eine gemeinnützige Organisation?«

»Es ist Teil unserer angelsächsisch geprägten Unternehmenskultur, der Gesellschaft auch etwas zurückzugeben, pro bono sozusagen. Dabei gibt es übrigens keine parteipolitischen Präferenzen, grundsätzlich würden wir jeden beraten. Na ja, vielleicht mit Ausnahme der Linkspartei.«

»Leben können Sie davon nicht.«

»Natürlich helfen solche Aufträge auch, die eigene Expertise auszubauen. Das kann sehr hilfreich sein, wenn es darum geht, später einmal kommerzielle Mandate von Unternehmen zu gewinnen, die ÖPP-Projekte planen. So gesehen, war das Ganze hier auch eine Art Investition.«

Am 18. November werden Kleinlein und einige andere am Gesetz beteiligte Anwälte vor den Abgesandten ebenjener Unternehmen stehen, auf einem Seminar in Berlin. Dann werden sie ihnen erklären, was die neuen Vorschriften bedeuten und wie man von ihnen profitieren kann.