"Bushs Doktrin der Präventivangriffe wird ein weiteres Opfer des Irak-Krieges" - in einer Hinsicht ist diese Behauptung vollkommen berechtigt: Unilaterale Präventivkriege, die einen Regimewechsel erzwingen, gehören auf den Müllhaufen der Geschichte. Andererseits werden sich weiterhin zwangsläufig Situationen ergeben, in denen die Politik sich wünschen wird, Präventivangriffe führen zu können, sei es, um Terroristen zu töten, Proliferation von Waffen zu verhindern oder Völkermord zu stoppen.

Deshalb sollten wir das Konzept nicht vollständig begraben, sondern es zu einem begrenzteren und legitimeren Werkzeug machen, das den neuen sicherheitspolitischen Herausforderungen gerecht wird.

Mit der Politik der Präventivangriffe hat die Bush-Regierung dem internationalen Recht mit seiner strikten Begrenzung militärischer Gewalt auf den nationalen Verteidigungsfall den Rücken gekehrt. Die nationale Sicherheit müsse auch außerhalb der Landesgrenzen verteidigt werden dürfen, argumentierte sie damals, wenn es darum ginge, Terroristen und Schurkenstaaten davon abzuhalten, Anschläge zu planen und sich Massenvernichtungswaffen zu besorgen. Die Vereinten Nationen gaben Washington in diesem Punkt sogar Recht, bestanden aber darauf, dass Präventivangriffe in jedem Fall vom Weltsicherheitsrat beschlossen werden müssten. Keinesfalls dürfe das Entscheidungsrecht – wie von den USA gefordert – einzelnen Staaten zufallen. So begrüßenswert diese Argumentation auch sein mag, sie ist leider keine Antwort auf die neuen Drohkulissen.

Das System der UN ist für internationale Konflikte geschaffen worden. Heutzutage sind nicht mehr zwischenstaatliche Konflikte das Problem. Uns beunruhigt, was Staaten innerhalb ihrer Territorien tun oder lassen, ob sie ihre Bürger schlecht behandeln, ob sie Terroristen Unterschlupf gewähren, ob sie Massenvernichtungswaffen entwickeln. Deshalb müssen die Spielregeln den neuen Gegebenheiten angepasst werden.

Wer also sollte über die Rechtmäßigkeit eines Präventivangriffes entscheiden?

Unilateral – so viel ist sicher – darf das kein Land bestimmen. Der UN-Sicherheitsrat also? Er hat in der Vergangenheit mehrfach bewiesen, dass er unfähig ist, zum richtigen Zeitpunkt oder überhaupt zu handeln: Im Fall Jugoslawiens entschied er zu spät, beim Darfur-Desaster erwies er sich als ineffektiv und beim Genozid in Ruanda als handlungsunfähig. Es müssen also neue Wege gefunden werden. Eine andere Möglichkeit, Präventivangriffe zu legitimieren, könnte die Autorisierung durch regionale Bündnisse sein. Am Beispiel des Kosovo lässt sich zeigen, was das hieße. Als 1999 das serbische Vorgehen gegen die Albaner internationales Handeln erforderte, ermächtigte der UN-Sicherheitsrat die Nato zwar nicht. Dennoch intervenierte die Allianz erfolgreich und konnte eine noch größere humanitäre Katastrophe verhindern. Regionale Organisationen eignen sich deshalb besonders, eine solche Aufgabe zu übernehmen, weil es durch die geografische Nähe wahrscheinlich ist, dass alle Beteiligten zu gleichen Teilen Kosten und Nutzen einer solchen Aktion tragen. Zudem ist anzunehmen, dass es faktische und triftige Gründe für die Intervention gibt, wenn sich alle Länder einer Region auf deren Notwendigkeit einigen können. Sicherlich ist das Vertrauen auf regionale Organisationen kein Patentrezept. Manche Bedrohungen sind globaler Natur und deshalb zu groß, als dass man sie regionalen Strukturen überlassen könnte.

In solchen Fällen muss es möglich sein, eine Koalition gleichgesinnter Staaten zu bilden. Da Demokratien ein gemeinsames Interesse daran haben, die Normen staatlicher Verantwortlichkeit hochzuhalten, bieten sie sich als natürliche Partner an. Zudem würde sich die Legitimität, die sie durch Wahlen bekommen, auch auf die gemeinsame Aktion übertragen. In diesem Falle müsste aber auch gelten: Wenn es sich als unmöglich erweist, einen oder die Mehrzahl gleichrangiger Staaten von der Notwendigkeit des Präventivangriffs zu überzeugen, sollte diese Alternative erst mal auf Eis gelegt werden. Das Beispiel des Irak zeigt, warum das sinnvoll wäre. Ein positiver Nebeneffekt dieser alternativen Entscheidungsmöglichkeiten könnte darin liegen, dass der Weltsicherheitsrat angespornt wird, effizienter als bisher zu arbeiten.

Wichtig ist, dass der Dreisprung eingehalten wird: erst die Erkenntnis zulassen, dass Präventivschläge nötig werden können. Dann die Bedingungen definieren, unter denen sie legitim sind. Und schließlich einen institutionalisierten Rahmen schaffen, in dem effizient gehandelt werden kann. Bush hat im ersten Teil richtig gehandelt, den zweiten korrekt anvisiert, aber beim dritten gefehlt: Unilateralismus ist nicht die einzige Alternative zum UN-Sicherheitsrat. Wenn jener versagt, können regionale Organisationen und Koalitionen einspringen.

Ivo Daalder ist Senior Fellow bei der Brookings Institution in Washington