Die wilde 16

Viel wurde über die Folgen der Föderalismusreform für Bildung, Umwelt oder Strafvollzug gestritten. Das eigentliche Problem liegt ganz woanders.

Es hat ein paar Monate gedauert, bis Abgeordnete und Öffentlichkeit ein Gefühl für den Ernst und die Tragweite der Sache entwickelten. Dazu trugen die mehrtägigen Anhörungen bei, die der Bundestag Ende Mai veranstaltete. Die bedeutendsten deutschen Staatsrechtler standen Bundesrat und Bundestag zum Thema Reform des bundesrepublikanischen Föderalismus Rede und Antwort – und so ist das Ganze nicht länger ein diskretes Update des Grundgesetzes, ausgehandelt von den Parteispitzen und dann den Fraktionen zum Abnicken aufgetischt. Sondern eine Angelegenheit, die die politische Fantasie beschäftigt – sehr zu Recht, denn die politischen Folgen der Föderalismusreform sind erheblich.

Bundestag und Bundesrat verabschieden nämlich nicht ein schlichtes Gesetz. In der Sprache der Computer: Sie öffnen keine Anwendung, die man später wieder löschen kann, sondern sie gehen direkt ins Betriebssystem. Und das sollte man nur dann machen, wie die Jungs im Computerladen immer wieder sagen, wenn man ganz genau weiß, was man tut.

Keiner soll glauben, dass im Staate genau festgelegt sei, wer was zu regeln hat. Bund und Länder verhakelten sich in den vergangenen Jahren schrecklich, wenn es um ihre gesetzgeberischen Kompetenzen ging. Schon gar wenn die beiden eine Materie gemeinsam regelten, endete es oft im Streit. Blockaden und faule Kompromisse waren die Folge. Niemand stellt also die Notwendigkeit der Föderalismusreform infrage.

Wenn sie kommt, sollte sie aber wirklich für klarere Verhältnisse sorgen, für besseres Regieren, Bürokratieabbau und mehr Rechtssicherheit für Investoren. Und genau daran zweifeln Rechtsexperten und manche Abgeordnete inzwischen erheblich. Sie warnen davor, dass viele Regelungen in der jetzigen Fassung genau das Gegenteil bewirken könnten. Der Abgeordnete Matthias Miersch beispielsweise, in der SPD-Arbeitsgruppe Umwelt für die Föderalismusreform zuständig, hält es für »mehr als fraglich«, dass es im Bundestag zur Mehrheit für die Reform reicht, wenn nicht wichtige Punkte nachgebessert werden.

Warum Widerstand gegen eine prinzipiell gute Sache? Viel wurde über die Folgen der geplanten Alleinzuständigkeit der Länder geschrieben, etwa in der Bildung, wenn der Bund künftig kein Geld mehr für Programme wie Ganztagsschulen zugeben darf. Oder über die Beamtenbesoldung, die auf die Länder übergehen soll und einen Wettbewerb um gute Staatsdiener auslösen könnte, in dem Schleswig-Holstein oder das Saarland vermutlich schlecht aussähen. Oder über den Strafvollzug, der zum Spielball liberaler oder antiliberaler Profilierungen werden könnte. Oder übers Heimrecht, wenn arme Bundesländer die Standards in Betreuungseinrichtungen senken müssten.

Das alles nagt am Verfassungsgrundsatz der »gleichwertigen Lebensverhältnisse«. Man kann das ändern oder sich mit den ungewollten Konsequenzen des Wettbewerbsföderalismus anfreunden. Jedenfalls ist es reparierbar. Was den Experten jedoch mehr Bauchgrimmen verursacht, ist etwas Systematisches, das den harmlosen Namen »Abweichungsrecht« trägt.

Wo die Länder oder der Bund eine alleinige Verantwortung tragen, gibt es keine Probleme. Probleme bestanden immer dann, wenn beide Gesetze erlassen durften, wie im Falle der alten Rahmengesetzgebung (Hochschule und Naturschutz etwa). Da regelte der Bund das Grobe, die Länder gingen ins Einzelne. Diese Verhakelung per Grundgesetz soll jetzt komplett wegfallen, und alle sind froh darüber. Anders liegt es bei der so genannten konkurrierenden Gesetzgebung: Da können im Prinzip beide die Sache regeln. Wenn der Bund aktiv wird, muss er aber seit 1994 den Nachweis führen, dass seine Gesetzgebung wirklich erforderlich ist. Das wird bislang vom Bundesverfassungsgericht überprüft. Karlsruhe pflegte dabei in den vergangenen Jahren sehr länderfreundlich zu entscheiden – schließlich ist Deutschland laut Grundgesetz kein gegliederter Zentralstaat, sondern ein Zusammenschluss der Bundesländer. Die Karlsruher Lösung war jedoch ineffizient und blieb politisch unbefriedigend.

Künftig werden die Zuständigkeiten für die »konkurrierenden« Dinge wie Naturschutz und Landschaftspflege, Raumordnung, Wasserhaushalt oder Hochschulzulassung jedoch nicht etwa eindeutig auf Bund oder Länder verteilt. Dass nun Klarheit herrschte, behaupten einige, stimmt aber leider nicht. Karlsruhe wird auch nicht mehr entscheiden. Vielmehr darf der Bund auf diesen Feldern künftig regeln, soviel er mag. Seine Gesetze treten erst nach sechs Monaten in Kraft – und dann genießen die Länder ein Recht zur Abweichung von dieser Gesetzgebung, generell oder auch nur in einzelnen Punkten. Und wenn das dem Bund nicht gefällt, darf er »zurückregeln«. Und so fort. Das heißt, die Föderalismusreform schafft eine echte Doppelzuständigkeit, ein kleines Rechtsmonster, das noch viel Gesetzesbürokratie und Zwist gebären wird. Vom Abweichungsrecht ausgenommen bleiben ein paar »Kerne«, in denen Bundeseinheitlichkeit weiter gelten soll. Die »Grundsätze des Naturschutzes« gehören darunter. Doch was meint das genau, und bis wohin erstrecken sich diese?

Ausgerechnet auf einem Feld, auf dem Deutschland in Europa in den kommenden Jahren groß auftrumpfen wollte, nämlich beim europaweiten Umweltschutz, wird es mit der Föderalismusreform besonders schwierig. Dem drohenden Tohuwabohu könnte sogar ein Vorhaben zum Opfer fallen, mit dem die Koalition den Wirtschaftsstandort Deutschland stärken wollte. Das ausgeuferte deutsche Umweltrecht soll, so steht es im Koalitionsvertrag, vereinfacht und in einem Umweltgesetzbuch (UGB) zusammengefasst werden. Gibt es demnächst ein Abweichungsrecht, wird es mit der Vereinheitlichung aber nichts werden. Insbesondere die Bestimmungen über den Ablauf von Genehmigungsverfahren müssen in Zukunft bundeseinheitlich geregelt werden, da sind sich CDU- und SPD-Umweltpolitiker einig. Das Umweltgesetzbuch würde sonst zu einem »Prestigeobjekt mit praktisch begrenzter Wirkung« werden, warnt der Hamburger Jurist Hans-Joachim Koch, Vorsitzender des Sachverständigenrates für Umweltfragen.

Ebenso macht sich EU-Umweltkommissar Stavros Dimas Gedanken über den deutschen Föderalismus. Er warnte, Abweichungsregel und Sechsmonatsfrist bei Bundesgesetzen würden die Umsetzung von EU-Richtlinien schwerfällig gestalten. Zu einem ähnlichen Urteil werden ausländische Investoren auch kommen. Die Europatauglichkeit der Föderalismusreform wurde daher von den meisten Verfassungsjuristen während der Anhörungen in Zweifel gezogen. Die Abweichungsregel schwächt Deutschlands Repräsentanz in Brüssel nicht nur im Umweltrecht, sondern in vielen politischen Sachfragen.

Der Abstimmungsbedarf wird erhöht, Verzögerungen treten ein. Für Europa außerdem wichtig: Bildung, Rundfunk und Kultur sollen der alleinigen Kompetenz der Länder unterliegen. In Zukunft werden sie sich in Brüssel auf diesen Gebieten durch zwei Vertreter des Bundesrates repräsentieren lassen, die halbjährlich rotieren. Wie viel Einfluss Deutschland dadurch verlieren wird, in einer Institution, in der das meiste per Kungelei ausgehandelt wird, kann sich jeder ausmalen.

Das europapolitische Signal der Föderalismusreform will also nicht ganz zur Ankündigung der Bundesregierung passen, während ihrer EU-Präsidentschaft 2007 das Verfassungsprojekt wieder aufzunehmen und voranzutreiben. Die Föderalismusreform betont nicht das Projekt rechtlich integrierter Nationalstaaten, sondern das Europa der – wirtschaftlich starken – Regionen. Und so bedeutet der durch die Reform beschleunigte Wettbewerbsföderalismus in Deutschland entsprechend eine Stärkung der ohnehin wettbewerbsfähigen Südländer Bayern, Baden-Württemberg und Sachsen, auch Hessens und Hamburgs.

Dass dagegen die klammen Flächenländer Nord- und Ostdeutschlands nicht Sturm laufen, ist nur durch parteipolitische Disziplin zu erklären und durch die Mittel aus dem Solidarpakt II, auf die die neuen Länder bis 2019 noch Anspruch haben. Das demokratiepraktische Argument für die Reform, dass durch sie die Länderparlamente gestärkt würden, weil es im Land künftig wirklich was zu regieren gebe, dass Landtagswahlen in Zukunft keine verkappten Bundestagswahlen mehr seien, weil die Bund-Länder-Verantwortlichkeiten getrennt seien – dieses Argument gilt für sie nur bedingt. Denn wenn man aus Finanzschwäche immer nur Bundesrecht übernehmen muss, stärkt man damit weder sein Landesparlament noch seine Wettbewerbsfähigkeit.

So wird denn auch sichtbar, dass die Reform nur der erste Schritt zu einer wirklichen Neudefinition des deutschen Föderalismus sein kann. Der nächste wäre, die innere Finanzverfassung des Landes zu reformieren, also die Finanzströme unter den Ländern ebenso neu zu regeln wie die Kompetenzen, unter denen Steuern erhoben und verteilt werden. Dann wird man sich endlich eingestehen müssen, dass 16 Länder zu viele sind, um wettbewerbsfähige Einheiten zu bilden. Bis dahin gilt ein verschärfter Wettbewerb unter den Ländern, der die Lebensverhältnisse ungleicher macht. Das kann man politisch wollen, nur muss man es den Leuten auch sagen.

Man hätte sich allerdings heute schon ernsthaft fragen können, was Föderalismus im 21. Jahrhundert meint, politisch und verfassungsrechtlich. Das hat man nicht. Die Föderalismusreform ist nötig, aber klein gedacht. Sie korrigiert die inneren Rechtsverhältnisse aus dem Horizont von etwa zehn Jahren politischer Erfahrung mit Blockaden, Vermittlungsausschüssen und Verfassungsgerichtsurteilen. Ein Gedanke, wie Deutschland in zwanzig Jahren aussehen könnte, scheint nicht auf. Der Bundestag wird die Reform am 30. Juni beschließen, ein paar Tage darauf der Bundesrat. Dann können die Abgeordneten nur noch hoffen, dass es auch später noch einmal Mehrheiten für Verfassungsänderungen geben wird.