Steuerreform Halber Steuersatz, doppelter Ärger

Die Reform der Unternehmensteuern spaltet die Große Koalition. Aber müssen die Firmen überhaupt entlastet werden?

Fast ein Paradies: die Seen des Salzkammerguts, die Hügel des Mühlviertels, die Landschaft entlang der Donau. Doch es gibt hier auch handfeste wirtschaftliche Attraktionen: die »hohe Qualifikation und Motivation der Arbeitskräfte«, die »gesunde Mischung der Wirtschaftsstruktur«, das »unternehmerfreundliche Steuersystem«. Welcher Unternehmer möchte sich da nicht mit seinem Betrieb niederlassen?

Die Oberösterreichische Technologie- und Marketinggesellschaft (TMG) ist nicht die einzige Organisation im Alpenland, die ausländische Investoren nach allen Regeln der Kunst umwirbt. Auf ihrer Internet-Seite bietet die TMG sogar einen detaillierten Steuervergleich zwischen Österreich und Deutschland zum Download an. Schließlich wissen die im Staatsauftrag agierenden Marketingexperten, was deutsche Unternehmer wünschen: einen niedrigen Körperschaftsteuersatz von 25 Prozent für Kapitalgesellschaften, »moderate Einkommensteuern«, keine Vermögen- und Gewerbesteuern. Im ganzen Werberummel fällt die Kommunalsteuer, die Österreichs Fiskus einfordert und die der in Deutschland abgeschafften Lohnsummensteuer entspricht, dann schon mal unter den Tisch.

Kein anderes Land wirbt mit dem Hinweis auf niedrigere Steuern derart aggressiv deutsche Unternehmen ab wie Österreich. Allerdings: Überall in Europa fällt es den Staaten im Wettbewerb um Investitionen und Arbeitsplätze leicht, den deutschen Fiskus zu unterbieten. Schließlich sind die Steuersätze für Kapitalgesellschaften in Deutschland zumindest auf dem Papier die höchsten in Europa – zum Schaden der ganzen Volkswirtschaft. Nominal addieren sich Körperschaftsteuer plus Solidaritätszuschlag und Gewerbesteuer auf mehr als 38 Prozent – ein Steuersatz, der ausländische Investoren abschreckt und inländische Unternehmen reizt, in die Nachbarländer zu gehen und dort Arbeitsplätze zu schaffen. Oder: Gewinne möglichst ins Ausland zu schleusen, um dort in den Genuss niedrigerer Steuersätze zu kommen.

Steinbrück hat den Koalitionsvertrag eher großzügig ausgelegt

So müsste die Reform der Unternehmensteuern, die Bundesfinanzminister Peer Steinbrück (SPD) nach der Präsentation bei Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) zuerst dem Koalitionsausschuss und dann im Juli dem Bundeskabinett vorlegen will, eigentlich ein Selbstläufer sein. Tatsächlich aber droht im rau gewordenen Koalitionsklima dieser Tage ein veritabler Großkonflikt zwischen Schwarz und Rot.

Den einen werden die Betriebe zu wenig entlastet, den anderen zu viel. Für Steinbrück wird die Reform in den kommenden Monaten daher zu einem Kampf an vielen Fronten: gegen die mächtigen Mittelstandslobbyisten in der Union, gegen die Linken in der eigenen Partei, gegen Wirtschaftsverbände wie dem Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) und dem Deutschen Industrie- und Handelskammertag (DIHK), die eine Steuerlast von insgesamt maximal 25 Prozent fordern. Und gegen die Gewerkschaften, die sich gegen jegliche Nettoentlastung sperren. Dazu kommt die Auseinandersetzung zwischen Bund, Ländern und Kommunen, wer angesichts der leeren öffentlichen Kassen die Einnahmeausfälle zu tragen hat, die ihnen die Entlastung der Unternehmen beschert.

Weil Steinbrück für sein Modell den Koalitionsvertrag großzügig ausgelegt hat, werden seine Probleme eher größer als kleiner. In dem Vertrag hatten sich Union und SPD darauf verständigt, zum 1.Januar 2008 das Unternehmensteuerrecht grundlegend fortzuentwickeln und »international wettbewerbsfähige Steuersätze« zu verwirklichen. Dadurch sollte die »Steuerbasis in Deutschland« gesichert und sollten Investitionsanreize gesetzt und so neue Arbeitsplätze geschaffen und das »wirtschaftliche Wachstum insgesamt belebt« werden. Gleichzeitig sollte aber auch eine »weitgehende Rechtsform- und Finanzierungsneutralität« erreicht werden. Mit anderen Worten: Kapitalgesellschaften (AGs und GmbHs) und Personengesellschaften sollten prinzipiell steuerlich gleich behandelt werden, die Reform sollte den strapazierten Staatshaushalt möglichst wenig belasten.

Allein: Wer die bisher bekannt gewordenen Details von Steinbrücks Plänen analysiert, kommt zu dem Schluss, dass der Minister die Ziele des Koalitionsvertrags kaum erreichen wird (siehe Grafik). Finanzierungsneutralität wird es damit nicht geben. Auch zu einer echten Gleichstellung aller Firmen werden Steinbrücks Reformpläne nicht führen. Nur die Entlastung der Unternehmen scheint sicher. Doch ob diese wiederum überhaupt notwendig ist und die mit ihr verbundenen Hoffnungen erfüllen wird, ist fraglich.

Die Furcht ist groß: Was ist, wenn die Investoren trotzdem ausbleiben?

Ohne Abstriche erfüllt Steinbrücks Plan nur das Ziel deutlich niedrigerer Steuersätze für Kapitalgesellschaften. Mit einer nominalen Steuerlast von weniger als 30 Prozent, wie Steinbrück sie anstrebt, wäre die Besteuerung günstiger als in jedem anderen großen Industrieland – und bei Berücksichtigung der dortigen Kommunalsteuer auch niedriger als in Österreich. In Europa insgesamt wäre ein solcher Satz dagegen nur Mittelmaß. Ob das ausreicht, in nennenswertem Umfang Gewinne und Investitionen im Land zu halten oder gar ins Land zu locken? Nicht nur SPD-Parlamentarier wie der Finanzpolitiker Ortwin Runde sind insbesondere nach den enttäuschenden Erfahrungen mit der Steueramnestie, durch die Schwarzgeld nach Deutschland zurückgeholt werden sollte, skeptisch. Auch der Steuerexperte Loughlin Hickey von der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft KPMG zweifelt: Wenn es außer den Steuersätzen »nicht noch eine andere positive Story gibt, kann es gut sein, dass am Ende zwar das Steueraufkommen sinkt, die Investoren aber trotzdem nicht kommen«.

Steinbrück dagegen rechnet fest damit, dass künftig Unternehmen wieder mehr Gewinne hierzulande und nicht mehr im Ausland versteuern. 3,5 Milliarden Euro zusätzlicher Einnahmen hat der Finanzminister dafür in seine Kalkulation eingestellt. Aber selbst mit diesem Hoffnungswert bleibt nach Steinbrücks Kalkulation die ursprünglich angestrebte Aufkommensneutralität auf der Strecke. Für 2008 ergibt die Rechnung unter dem Strich ein Minus von mehr als acht Milliarden Euro. Auch wenn die Maßnahmen zur Gegenfinanzierung, die nur mit Verzögerung greifen, zu Buche schlagen, wird die Reform den Staatshaushalt später immerhin noch mit sechs Milliarden im Jahr belasten.

Steinbrück wird es schwer haben, seine Parteifreunde vom Einnahmeverzicht zu überzeugen. Einen Vorgeschmack auf die bevorstehenden Auseinandersetzungen hatte der Finanzminister schon auf dem SPD-Parteitag im Mai bekommen. Es dürfe nicht sein, dass »den Unternehmen die Sparopfer der Steuerzahler in den Hintern geschoben werden«, hatte der linke SPD-Parlamentarier Florian Pronold verlangt. Die Zustimmung der Parteitagsdelegierten erhielt Steinbrück nur mit der Zusage, dass die Reform die Staatskasse nur in einer Übergangszeit belaste.

Dem Finanzminister fehlt eine verlässliche Datenbasis

Nach der Anlaufphase müsse die Reform »strikt aufkommensneutral« sein, verlangt der Sozialdemokrat Runde, der die Senkung der Steuersätze durchaus befürwortet. Den Ausgleich müssten die Unternehmen selbst tragen. Es dürfe nicht der Eindruck erweckt werden, dass die Anhebung der Mehrwertsteuer oder die Kürzung von Pendlerpauschale und Sparerfreibetrag dafür eingesetzt würden, Steuererleichterungen für die Unternehmen zu bezahlen. Ähnlich argumentiert auch der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB): Wer der Bevölkerung einerseits »eine saftige Mehrwertsteuererhöhung« zumute, gleichzeitig aber den Unternehmen erneut Milliarden »schenken will, verschärft die ohnehin bereits bestehende Kluft zwischen Reich und Arm«. Es sind Stimmen, die auf eine Verhärtung der Fronten in der Gerechtigkeitsdebatte schließen lassen, sollten die Unternehmen entlastet werden, während zugleich Durchschnitts- und Geringverdiener, Arbeitslose und Rentner sich Hartz IV und der größten Mehrwertsteuererhöhung in der Geschichte der Bundesrepublik gegenübersehen.

Der Finanzminister ist alarmiert. Es gehe nicht darum, »Hartz-IV-Empfängern das Geld aus der Tasche zu ziehen, um Porsche-Fahrern einen neuen Satz Winterreifen zu finanzieren«, verteidigt ein Steinbrück-Vertrauter den Plan des Ministers. Notwendig sei ein »klares Signal« für Investitionen, ohne die keine neuen Arbeitsplätze entstünden. Gleichzeitig baut der Finanzminister aber gegen die weitergehenden Forderungen der Wirtschaftsverbände vor. Deren Wünsche scheitern nach Steinbrücks Lesart schon an der »Regel Nummer eins«, dass nämlich wie 2007 auf jeden Fall auch mit dem Staatshaushalt für das Jahr 2008 die von Verfassung und Maastricht-Vertrag gezogene Verschuldungsgrenze wieder eingehalten werden müsse.

Ob die deutschen Unternehmen überhaupt insgesamt netto entlastet werden müssen, ist zweifelhaft. Zwar bezeichnet der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung die Bundesrepublik immer noch als »Hochsteuerland«. Dabei stützt er sich aber nur auf Berechnungen theoretischer Modelle des Mannheimer Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW), nicht auf handfeste statistische Daten. Denn ausgerechnet daran mangelt es.

»Wir wissen ohne jeden Zeitverzug vierzehntäglich, wie viele Schweine in jedem Landkreis geschlachtet worden sind, wie hoch das Schlachtgewicht und wie hoch die Verkaufspreise jeweils waren«, lästert der Ökonomieprofessor Lorenz Jarass, doch »wir wissen praktisch nichts über die tatsächliche Unternehmensbesteuerung.« Trotz der Datensammelei deutscher Behörden gibt es keine aussagekräftigen Statistiken über die effektive Steuerlast der deutschen Unternehmensgewinne. Die Europäische Kommission, die regelmäßig umfangreiche Berichte über die Steuerstruktur in den EU-Ländern anfertigt, hat vor den Deutschen kapituliert, nachdem die deutschen Behörden sich nicht einmal in der Lage sahen, wenigstens verlässliche Schätzungen zu liefern. In der Brüsseler Tabelle über die Unternehmensbesteuerung stehen für Deutschland lediglich Striche. Damit befindet sich die größte Volkswirtschaft der EU auf einem Statistik-Niveau wie Zypern, Lettland und Malta.

Dabei wären verlässliche Daten die Voraussetzung für eine sinnvolle Reform. Selbst die Steuerexperten im Bundesfinanzministerium hingen bis vor kurzem dem Irrglauben an, dass es nur im mittelständisch geprägten Deutschland so viele Personengesellschaften gebe – bis sie durch eine Umfrage bei den deutschen Botschaften in allen EU-Ländern eines Besseren belehrt wurden. Wie diese Unternehmen in den anderen Ländern besteuert werden, wissen die Beamten in Berlin dagegen bis heute nicht.

Aber wie kann der Finanzminister überhaupt wissen, wie ein international wettbewerbsfähiges Steuersystem aussehen muss, wenn er weder die Besteuerung der ausländischen Konkurrenz noch die faktische Steuerlast eines Großteils der eigenen Unternehmen kennt? Das gegenwärtige deutsche Steuerrecht unterscheidet bei den 2,8 Millionen Personengesellschaften nicht zwischen den Gewinnen der Unternehmen und den Einkünften der Unternehmer. Das aber macht die Unternehmensbesteuerung so undurchsichtig.

Und das wird auch in Zukunft so bleiben, weil der Finanzminister die anders lautenden Reformvorschläge der Stiftung Marktwirtschaft und des Sachverständigenrats gleich in die Ablage verbannt hat. Die Personengesellschaften sollen weiter der progressiv gestaffelten Einkommensteuer mit Sätzen zwischen 15 und 42 Prozent unterliegen. Die versprochene »weitgehende« Rechtsformneutralität will Steinbrück »im materiellen Ergebnis« vor allem durch ein neues »Investitionskonto« erreichen, auf dem ein Teil des Gewinns im Unternehmen steuerfrei zurückgelegt werden kann. Den Anspruch einer echten Gleichstellung von Personen- und Kapitalgesellschaften erfüllt der Steinbrücksche Ausweg jedoch nicht.

Trotz fehlender Statistiken und mangelnder Transparenz gibt es Anzeichen, dass die Steuerbelastung der Firmen in der Praxis weitaus geringer ist, als die Unternehmensverbände glauben machen. Nach Berechnungen des DGB haben die im Deutschen Aktienindex geführten Kapitalgesellschaften in den vergangenen Jahren im Schnitt zwischen 15 und 20 Prozent ihrer Gewinne an Steuern gezahlt. Durch geschicktes Ausnutzen legaler Schlupflöcher im deutschen Steuerrecht und der Möglichkeiten, die unterschiedlichen Sätze und Regeln vor allem international operierenden Unternehmen bieten, gelingt es Firmen immer wieder, in Deutschland überhaupt keine Gewinne zu versteuern.

So ging der deutsche Fiskus im vergangenen Jahr beim DaimlerChrysler-Konzern trotz eines Milliarden-Gewinns leer aus. Wie die Möbelhauskette Ikea in Deutschland im Jahr 2003 Steuern gespart hat, rechnet der Wirtschaftswissenschaftler Jarass vor: Bei einem Umsatz von 2,3 Milliarden Euro, einem Eigenkapital von nur 3 Millionen und Fremdkapital von 1,4 Milliarden Euro hat das Unternehmen mehr als 60 Millionen Euro Schuldzinsen und rund 70 Millionen Euro Lizenzgebühren, die der Mutterkonzern für die Nutzung des Firmenzeichens verlangt, in Deutschland geltend gemacht und ins Ausland transferiert. Dadurch zahlte Ikea laut Jarass »ganz legal nur wenig deutsche Ertragsteuern«.

Insgesamt mussten Unternehmen in Deutschland im vergangenen Jahr nach überschlägiger Rechnung knapp 109 Milliarden Euro an Unternehmensteuern an die Finanzämter abführen: Körperschaftsteuer, Gewerbesteuer, Einkommensteuer, Zinsabschlag und Kraftfahrzeugsteuer von Kapitalgesellschaften – wobei die Summe sogar überzeichnet sein dürfte, weil ein Teil des Zinsabschlags und der Kapitalertragsteuer auch auf private Haushalte entfällt. Gemessen am Bruttoinlandsprodukt, war das gerade einmal eine Quote von 4,8 Prozent, verglichen mit 5,9 Prozent vor der letzten Unternehmensteuerreform 2001.

Die Finanzpolitiker der Union klammern sich an die Gewerbesteuer

Einnahmeverluste für den Staat, Entlastung der Unternehmen und Gleichbehandlung von Personen- und Kapitalgesellschaften sind bei weitem nicht die einzigen Streitpunkte. Ein echter Zankapfel für die schwarz-rote Koalition wird Steinbrücks Vorhaben, die Gewerbesteuer beizubehalten und die Berechnungsgrundlage noch auszubauen, um vorhandene Schlupflöcher wenigstens teilweise zu schließen.

Vor allem die Finanzpolitiker der Unionsfraktion – mit dem Rückhalt der einflussreichen Wirtschaftsverbände – beharren darauf, die Gewerbesteuer zu beseitigen. »Eine kleine, zaghafte Reform, die die Strukturen beibehält und lediglich einzelne Steuersätze variiert, wird den Erwartungen an eine durchgreifende Verbesserung der steuerlichen Rahmenbedingungen am Standort Deutschland nicht gerecht«, schrieben sie in einem internen Papier. Besonders die Kommunen aber wollen an der Gewerbesteuer, die im Wesentlichen ihnen zufließt, nicht rütteln lassen. »Was wir an Gewerbesteuer haben, wissen wir«, erklärt der Ludwigshafener Stadtkämmerer Wilhelm Zeiser, »was wir stattdessen bekommen, nicht.«

Vielfältig ist der Widerstand gegen die Unternehmensteuerreform, und derart umzingelt, gibt sich der sonst so forsche Finanzminister Steinbrück derzeit ungewohnt vorsichtig. Er plant jetzt erst einmal »Testläufe«, wie er es nennt: Sondierungsgespräche, was in der Großen Koalition durchzusetzen ist – und was nicht.

Weitere Informationen zum deutschen Steuersystem und seinen Reformen finden Sie unter: www.zeit.de/steuern