Föderalismus Kein Zentralismus!

Die Föderalismusreform heizt einen alten Streit neu an: Blockieren die Länder effektives Regieren? Oder garantieren erst sie bürgernahe Demokratie? Matthias Krupa ist gegen mehr Zentralsteuerung

Die deutsche Geschichte kennt viele Beispiele für skandalöse Kleinstaaterei – und für verheerenden Zentralismus, ebenso für vernünftige Reformen von oben und nachhaltige Modernisierung von unten. Den deutschen Sozialstaat zum Beispiel hat der mächtige Reichskanzler Bismarck ins Werk gesetzt; die Spielregeln des Parlamentarismus wurden in der Paulskirche zwar beschworen, aber in den Einzelstaaten erprobt. Der Widerspruch zwischen Zentralmacht und Partikulargewalten ist in Deutschland konstitutiv gewesen für die Verfassung von Reich, Bund und Republik. Fast immer ging es um die Balance zwischen Einheit und Vielfalt, nur selten um ein hartes Entweder-oder. Der Föderalismus, so hat es der Historiker Thomas Nipperdey einmal formuliert, ist seit dem späten Mittelalter in Deutschland »eine Tatsache und ein Problem von erstrangiger politischer Bedeutung«.

Eine Tatsache. Und ein Problem. Gewiss. Nur: Kann man das Problem, so wie es sich heute stellt, mit mehr Zentralismus lösen?

Am vergangenen Freitag stimmte in Berlin der Bundesrat, die Vertretung der Länder, über die Erhöhung der Mehrwertsteuer ab, die der Bundestag bereits beschlossen hatte. Elf der 16 Landesregierungen sagten ja, nachdem der Bundesfinanzminister vorher versprochen hatte, ihnen an einer anderen Stelle entgegenzukommen: Es geht um Geld, das der Bund den Ländern für den Nahverkehr überweist. Bereits im Vorfeld hatten die Länder durchgesetzt, dass ein Teil der Mehrwertsteuererhöhung in ihre Kassen fließt – und nicht, wie es einmal vorgesehen war, zur Senkung der Lohnnebenkosten verwendet wird.

Es war das übliche Geschacher. Unter dem Strich sogar ein eher harmloser Fall. Und doch zeigt das Beispiel, worum es in der Debatte über die notwendige Neuordnung unseres Staatswesen eigentlich geht: um Durchsichtigkeit und Zuständigkeit, um die Frage, wer wofür Verantwortung trägt und wer für welche Entscheidungen haftbar gemacht werden kann. Und natürlich darum, wie die wirtschaftliche Dynamik entstehen soll, die notwendig ist, um Arbeitsplätze zu schaffen, die öffentlichen Haushalte zu sanieren und die Sozialsysteme zu sichern. Auf keine dieser Fragen liefert die Forderung nach mehr Zentralismus, wie sie, wen wundert’s, vor allem in Berlin erhoben wird, eine hinreichende Antwort.

Ob Vogelgrippe oder Rechtschreibreform, der Hohn über die Kleinstaaterei hat Konjunktur – mindestens in der schwatzenden Klasse. Die normalen Bewohner dieses Landes hingegen hängen offensichtlich an ihren regionalen Identitäten, an Weißwürsten und Wattwürmern, und eben auch an den staatlichen Einheiten, die dazugehören.

Und in Wahrheit ist ja schon der Befund, der der Klage über zu viele Länderkompetenzen zugrunde liegt, falsch. Tatsächlich hat sich die Balance von Einheit und Vielfalt, von Bund und Ländern, wie sie im Grundgesetz 1949 angelegt war, in den vergangenen Jahrzehnten deutlich verschoben. Aber: Nicht die Länder haben dabei gewonnen, sondern der Bund hat im Lauf der Zeit immer mehr Politikfelder an sich gezogen. Natürlich gibt es Aufgaben, für die der Bund ein eindeutiges Mandat braucht: Sicherheitspolitik und europäische Einigung gehören dazu, der Umbau der sozialen Sicherungssysteme, Umweltschutz und Energiesicherheit. Aufgaben, die vor keinen Grenzen Halt machen. Vieles andere ist weniger eindeutig.

Allzu oft nämlich verbarg sich hinter dem Ausgreifen des Bundes der fragwürdige Glaube an die Instrumente der zentralen Steuerung und Planung. Unter dem Strich ist den Ländern außer der Schul- und Teilen der Hochschulpolitik, dem Kommunalwesen sowie den Angelegenheiten der Polizei nur noch wenig übrig geblieben, worüber sie selbstständig entscheiden können. In vielerlei Hinsicht hat der Bund sie zu Verwaltungsbezirken erniedrigt. Das dürfte einer der Gründe dafür sein, dass die Beteiligung an Landtagswahlen stark zurückgegangen ist: Die Wähler haben ein feines Gespür dafür, ob ihre Stimme wirklich etwas entscheidet oder nur hilft, eine politische Kulisse auszumalen.

Die Folgen dieser Entwicklung sind heute zu besichtigen: Weil die Landesparlamente nur noch wenig zu sagen haben, mischen sich die Ministerpräsidenten mit immer mehr Elan in die Bundesangelegenheiten, schließlich sogar in die europäische Politik ein. Dabei handelt es sich allerdings um eine Art Notwehr oder jedenfalls um einen Reflex. Einen Ausweg aus dieser »Verflechtungsfalle« (Fritz W. Scharpf) wird es nur geben, wenn die Verflechtungen gelockert und die Zuständigkeiten klarer getrennt werden. Das heißt vor allem: wenn die Landesparlamente wieder mehr entscheiden können. Wohlgemerkt: die Parlamente! Dieser Gedanke steht hinter der umstrittenen Föderalismusreform – nicht die Selbstermächtigung größenwahnsinniger Provinzfürsten.

Und die Europäische Union? Zwingt sie die Mitgliedsstaaten nicht geradezu zur Konzentration? Wie will ein Land in Brüssel mitreden, wenn es mit 16 Stimmen spricht? Das Argument ist richtig – und führt doch nur wieder zu derselben Antwort: Die Zuständigkeiten müssen geklärt, die Kompetenzen verbindlich verteilt werden. Zwischen der EU und den Mitgliedsstaaten, zwischen dem Bund und den Ländern.

Einheit und Vielfalt: Die EU zoomt die Probleme des deutschen Föderalismus auf europäisches Format. Eine Zentrale, die immer mehr an sich zieht; eine Bürokratie, die immer mächtiger wird; Politik, die sich dem Blickfeld der Bürger zunehmend entzieht. Muss man vielleicht die Exekutive in Berlin stärken, um der Exekutive in Brüssel besser Paroli bieten zu können? Nein! Zentralismus kann man nicht mit Zentralismus bekämpfen, Bürokratie nicht mit Bürokratie. Man kann sich nicht gleichzeitig darüber lustig machen, dass Brüssel die Größe von Kondomen festlegt – und fordern, dies müsse künftig unbedingt in Berlin geschehen.Es stimmt ja, auch der deutsche Föderalismus bringt Kuriositäten hervor. Meistens allerdings nicht, weil die Länder zu viel, sondern weil sie zu wenig Freiheiten haben. Warum sollen Bayern, Bremen und Brandenburg nicht darum wetteifern, wer Studenten und Professoren die besten Arbeitsbedingungen bietet? Warum sollen besonders gute Beamte nicht von Kiel nach Stuttgart gelockt werden können – oder umgekehrt? Warum soll Hessen nicht ausprobieren dürfen, ob es bessere Ideen für die Betreuung von Arbeitslosen hat als der Bund?

Der frühere Bundespräsident Roman Herzog hat in der Süddeutschen Zeitung unlängst daran erinnert, dass Einheitlichkeit kein Wert an sich sei. »Der Leitwert in einem freiheitlichen Gemeinwesen heißt Vielfalt«, so Herzog. »Wo immer es möglich ist, 16 Lösungsansätze auszuprobieren, da ist die Chance, die beste Lösung zu finden, 16-mal größer als bei einer Einheitslösung.« Best practice heißt dieses Prinzip, ganz unideologisch.

Die Rechnung mit dem Wettbewerb klingt einfach. Was den Ländern allerdings fehlt, um ihn zu verwirklichen, sind die finanzpolitischen Voraussetzungen. Zwar verfügen die Länder mehr oder weniger autonom über ihre Ausgaben, doch die Einnahmen können sie kaum beeinflussen. Der Bund bestimmt die Steuern, an denen die Länder partizipieren – und macht sie damit zu Kostgängern. Hierin liegt eine der größten Schwächen des deutschen Föderalismus. Um sie zu beheben, brauchen die Länder mehr Rechte, nicht weniger. Ein zweiter Teil der Föderalismusreform, die Modernisierung der Finanzverfassung, soll daher folgen.

Zu oft haben die Bürger in Deutschland heute schon das Gefühl, Politik finde weit weg statt und folge eigenartigen, eigenen Gesetzen. Zentralismus könnte diese Entfremdung nur verschlimmern. Was der föderalen Demokratie hilft, sind allein klar durchschaubare Zuständigkeiten vor Ort.

Pro: Bernd Ulrich plädiert für mehr Zentralismus