Privatisierung Käufliches Hamburg

Die Hansestadt versucht sich zu sanieren, indem sie öffentliche Einrichtungen verkauft. Doch die Verschuldung steigt weiter.

Ohne Fritz Schumacher wäre Hamburg ärmer. Die Backsteinbauten des Architekten prägen die Stadt – auch die Finanzbehörde sitzt in so einem Gebäude. Bislang gehörte es der Hansestadt. Jetzt wurde es, gemeinsam mit 38 weiteren Gebäuden, an den französischen Immobilienfonds Ixis verkauft. Das bringt insgesamt 815 Millionen Euro. Ein guter Deal, meint Finanzsenator Wolfgang Peiner (CDU) – obwohl die Stadt künftig Miete zahlen muss. Hamburg zählt zu den wohlhabendsten Städten Europas. Doch dem privaten Reichtum steht öffentliche Armut gegenüber: Auf 25 Milliarden Euro belaufen sich die Schulden der Stadt. Und die Schulden steigen weiter. Kein Wunder, dass die Stadt überlegt, wie sie zu Geld kommen kann. Und verkauft, was sich verkaufen lässt.

Man kann jede Privatisierung aus drei Perspektiven beurteilen. Aus finanzieller Sicht geht es darum, ob ein Verkauf den Haushalt entlastet. Aus sozialem Blickwinkel ist wichtig, ob die Stadt ihrer Fürsorgepflicht gegenüber den Bürgern nachkommen kann. Und jene, die strukturpolitisch argumentieren, beschwören den Einfluss auf die Zukunft der Stadt. Allerdings: Weil alle Kommunen klamm sind, dominiert der Blick aufs Geld. »Es herrscht bundesweit eine regelrechte Privatisierungseuphorie«, sagt Jörn Ipsen, Direktor des Instituts für Kommunalrecht der Universität Osnabrück. »Das birgt die Gefahr, dass sich der Staat zu weit zurückzieht. Die Entscheidung für oder gegen Privatisierung hat durchaus eine staatstheoretische Dimension.« Die Frage ist, in Hamburg wie anderswo: Was ist die Aufgabe des Staates?

In Sachen Privatisierung gibt sich Finanzsenator Peiner pragmatisch. Als er 2001 sein Amt antrat, war Hamburgs Besitz bereits vielen eigenständigen Gesellschaften zugeordnet, meist als städtische GmbHs oder AGs. Peiner teilte die 62 wichtigsten Unternehmen und Beteiligungen in vier Kategorien ein. In der ersten will die Stadt zumindest die Mehrheit an dem Betrieb behalten, in der vierten möchte sie komplett aussteigen, dazwischen liegen Minderheitsbeteiligungen von über oder unter 25 Prozent. Doch es gibt keine objektiven Kriterien für die Zuordnung in diese oder jene Gruppe. In jedem Einzelfall müssen die finanziellen gegen die sozialen und strukturpolitischen Aspekte abgewogen werden. Und deren Gewichtung unterliegt durchaus einem Wandel.

Geld oder Einfluss auf die Arbeitsplätze – die Stadt hat die Wahl

Wie etwa bei der Hamburger Hafen- und Logistik AG (HHLA), die im Paket mit dem öffentlichen Nahverkehr mehrheitlich an die Deutsche Bahn gehen sollte. Der Verkauf ist Anfang des Jahres gescheitert, dem Senat war das insgeheim ganz recht. Denn inzwischen sind Diskussionen entbrannt über die möglichen Folgen der Privatisierung. »Jetzt ist der Senat zu dem Ergebnis gekommen, dass wir die Mehrheit doch selbst behalten sollten«, sagt Peiner.

Der Fall HHLA ist ein Musterbeispiel für das Dilemma, in dem die Kommunen stecken. Der Hafen ist das wirtschaftliche Herz der Hansestadt, knapp 145.000 Arbeitsplätze hängen von ihm ab. Doch damit er die immer größeren Containerschiffe aufnehmen kann und konkurrenzfähig bleibt, bedarf es in den kommenden zehn bis 15 Jahren Investitionen in Höhe von rund einer Milliarde Euro – viel Geld für die verschuldete Stadt. Gleichzeitig wäre es verheerend, wenn der künftige HHLA-Eigner nicht auch das Wohl Hamburgs im Blick behielte. Wenn er sein Engagement allein unter Renditegesichtspunkten betriebe, bei einer Flaute im Containergeschäft das Interesse verlöre oder gar, weil ihm andere Häfen wichtiger sind, schlicht die Konkurrenz aus Hamburg ausschalten wollte. Nur wenn die Stadt selbst die Mehrheit behält, ist sie vor solchen Entwicklungen geschützt. Wer aber investiert derartige Summen, wenn er nicht das Sagen hat? Zumal Befürworter des Marktes stets damit argumentieren, dass private Unternehmen wirtschaftlich erfolgreicher seien. Geld oder Einfluss – die Stadt hat die Wahl.

Tatsächlich könnte man sagen, die Millionen aus dem Verkauf der Finanzbehörde und des übrigen Immobilienpakets wären im Hafen bestens angelegt – als zukunftssichernde Investition. Doch sie werden vor allem dazu dienen, die Neuverschuldung einzudämmen. So war es schon mit den Summen, die für die Hamburgischen Elektrizitätswerke (HEW) und den städtischen Gasversorger Hein Gas flossen: Trotzdem stieg die Schuldenlast der Stadt in den vergangenen fünf Jahren von 20 auf 25 Milliarden Euro.

Beide Deals hatte bereits der frühere SPD-Senat eingefädelt. Thomas Mirow, damals Hamburger Wirtschaftssenator, steht bis heute zu dem Verkauf. »Die HEW und Hein Gas hätten wegen der zunehmenden Marktkonzentration auf Dauer ohnehin nicht durchgehalten«, sagt der heutige Staatssekretär im Bundesfinanzministerium. Der jetzige CDU-Oberbürgermeister Ole von Beust hingegen, der 2002 auch noch die letzten 25 Prozent der HEW-Anteile an Vattenfall abgab, hält den Verkauf inzwischen für einen Fehler. Denn längst hagelt es Kritik vonseiten der Handels- und der Handwerkskammer, die über zu hohe Energiepreise klagen.

Von Beust glaubt, dass ein städtischer Stromversorger die Schließung der Hamburger Aluminiumwerke hätte verhindern können – eine durchaus umstrittene Sicht. In den siebziger Jahren waren die Aluminiumwerke mit dem Versprechen günstiger Energiepreise an die Elbe gelockt worden, die Stadt nutzte den eigenen Energieversorger zur Standortpolitik und schuf so Arbeitsplätze.

»Bei der Privatisierung der HEW gab es Fehler, die Wahrung mancher Hamburger Interessen wurde nicht sichergestellt«, sagt Hans-Jörg Schmidt-Trenz, Hauptgeschäftsführer der Handelskammer – und gibt gleichzeitig zu bedenken, dass Auflagen stets den Kaufpreis senken. Gravierender findet er ein anderes Problem: »Es gibt im Energiesektor keinen funktionierenden Wettbewerb. Der Staat müsste für Spielregeln sorgen und sie rigoros durchsetzen.« Wenn die kommunale Versorgungshoheit in Privatbesitz übergeht, seien Konkurrenz und eine strenge Regulierung des Marktes unabdingbar. »Ein staatliches Monopol ist immer noch besser als ein privates«, sagt selbst Finanzsenator Peiner.

Inzwischen hat der Privatisierungskurs an der Elbe mehrere Bürgerinitiativen auf den Plan gerufen. Eine rang dem Senat die ausdrückliche Zusicherung ab, dass die Wasserwerke nicht verkauft werden. Eine andere organisierte eine Volksabstimmung gegen den Verkauf der städtischen Krankenhäuser an die private Kette Asklepios. Mehr als 70 Prozent der Wähler sprachen sich dagegen aus, der Senat setzte sich über das Veto hinweg. Das findet der finanzpolitische Sprecher von Hamburgs Grün-Alternativer Liste (GAL), Jens Kerstan, fast so bedenklich wie den »grauenvoll schlechten Preis«. Er hält den Klinikverkauf für ein miserables Geschäft, obwohl er nicht prinzipiell gegen Privatisierungen ist.

Der neue Eigentümer der Kliniken häufte erst einmal Schulden auf

Das Management hatte die sieben Krankenhäuser bereits weitgehend saniert, als sie ein eigenständiges Unternehmen in städtischem Besitz waren. Das Problem waren Altlasten von 700 Millionen Euro für frühere Kredite und Pensionsansprüche aus der Zeit, als die Kliniken noch nicht selbstständig agieren durften. Diese Schulden hat die Stadt Asklepios abgenommen. »Das hätte sie auch tun können, als ihr die Krankenhäuser noch selbst gehörten«, sagt Kerstan. »Im laufenden Betrieb hatten die Kliniken bereits kostendeckend gearbeitet.« Jetzt managt die Kette die Hamburger Häuser, an denen sie 49 Prozent erwarb; weitere 25 Prozent sollen folgen, wenn Asklepios damit an die Börse geht.

Für die Krankenhäuser erhielt Hamburg bislang 200 Millionen Euro, von denen aber nur 20 direkt von Asklepios stammten. Den Rest brachte die Betreiberkette über einen Kredit zulasten der Krankenhäuser auf. Die neuen Schulden können der Stadt nicht ganz egal sein. Privatisierungsgegner fürchten, der neue Betreiber könnte plötzlich pleite und die Versorgung damit gefährdet sein. Solche Bedenken teilt der Finanzsenator nicht. »Der Betrieb würde trotzdem weitergehen«, sagt er. »Dann fallen die Krankenhäuser eben wieder an uns zurück.« Allerdings wohl einschließlich der neuen Schulden. Die Privatisierung könnte für die Hansestadt also im schlimmsten Fall zum Nullsummenspiel werden.

Gewinne für die Stadtkasse sind von Krankenhäusern nicht zu erwarten. Doch um mit den Erlösen nennenswert Schulden abzubauen, reichen die erzielbaren Preise nicht. Das ist bei städtischen Wohnungen anders. Kürzlich hatte sich Dresden komplett entschuldet, indem es seinen gesamten Bestand an das amerikanische Unternehmen Fortress verkaufte. Ein Vorbild für Hamburg? Nein, sagt Senator Peiner. »Wir haben die Frage lange diskutiert. Aber ein Hedge Fonds ist einfach der falsche Partner.« Jeder sechste Hamburger lebt in einer der rund 138000 städtischen Wohnungen.

Die städtische Wohnungsgesellschaft erzielt 100 Millionen Euro Gewinn

Das kommunale Wohnungsunternehmen Saga GWG erfüllt strukturpolitische und soziale Aufgaben. Zum Beispiel im Hamburger Stadtteil Veddel, wo 60 Prozent der Bewohner Migranten sind. Die Straßen auf der citynahen Elbinsel mit S-Bahn-Anschluss sind gesäumt von Wohnblocks aus Backstein, die – genau wie die Finanzbehörde – der frühere Oberbaudirektor Schumacher entwarf. Jetzt vermietet die Saga dort günstig Wohnungen an Studenten, um den Stadtteil besser zu durchmischen. Sie hat Kneipen und Läden angesiedelt und ein Veranstaltungszentrum gegründet, das sie später einem privaten Betreiber überlassen will. Das Ziel: aus einem drohenden sozialen Brennpunkt ein Viertel mit Zukunft zu machen. Wenn die Kommunen Einfluss auf die Entwicklung einzelner Stadtteile nehmen können, verhindert das soziale Folgekosten.

Gleichzeitig arbeitet die Saga rentabel. Rund 100 Millionen Euro Gewinn führt sie pro Jahr an die Stadt ab. Ihren Wert schätzen Experten auf sieben Milliarden Euro. Abzüglich der Verbindlichkeiten blieben drei Milliarden, damit wären nur 12 Prozent von Hamburgs Schulden zu tilgen. »Es ist auch betriebswirtschaftlich viel sinnvoller, das Unternehmen zu halten«, sagt Vorstandschef Lutz Basse. »Was nützt es, wenn die Stadt 3,5 bis 4 Prozent Schuldzinsen spart, dafür aber auf unsere Rendite verzichtet – die einschließlich Wertzuwachs 7 Prozent beträgt?«

Um die Stadtkasse langfristig zu sanieren, sind Verkäufe kaum der Königsweg. Das sagt auch Senator Peiner, der gerade die Bilanz für das Jahr 2005 vorlegte. Erstmals seit 2000 war der Hamburger Betriebshaushalt ausgeglichen. Doch das relativ positive Ergebnis verdankt der Finanzsenator nicht der Tatsache, dass sich die Stadt bereits von vielen ihrer Unternehmen trennte; die verbliebenen trugen immerhin 500 Millionen Euro zum Haushalt bei. Der Grund liegt in höheren Steuereinnahmen. Die Neuverschuldung sank im vergangenen Rekordjahr auf »nur« 650 Millionen Euro. Das ist der niedrigste Stand seit 1992. Die Erlöse aus den bisherigen Verkäufen konnten also nicht verhindern, dass Hamburgs Schuldenlast unaufhörlich stieg.

Als Nächstes sind, neben der Minderheitsbeteiligung an der Hafenbetriebsgesellschaft HHLA, die Hamburger Pflegeheime im Angebot. »Freiwillig verkauft niemand sein Vermögen«, sagt der grüne Finanzexperte Kerstan. »Aber der Schuldenberg ist über Jahrzehnte gewachsen, nicht mal fünf Prozent der Steuereinnahmen sind noch frei verfügbar – das bedeutet politisch verdammt wenig Spielraum.« Deshalb sagt auch Gunnar Folke Schuppert, Staatsrechtler am Wissenschaftszentrum Berlin: »Gegen den Trend zur Privatisierung ist kein Kraut gewachsen.« Er plädiert dafür, zumindest die Verträge mit den Privatunternehmen äußerst sorgfältig zu gestalten und ihnen möglichst viel Gemeinwohlorientierung vorzuschreiben, um späteren Schaden von der Stadt und ihren Bürgern abzuwenden. Doch das ist mit Einbußen beim Verkaufspreis verbunden.

Und eigentlich geht es doch nur ums Geld.

Lesen Sie auf unserer Schwerpunktseite, wie andere Kommunen sich durch Verkäufe sanieren wollen