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Das Gutschein-System soll die Konkurrenz unter den Kitas anfachen – zum Wohle der Kinder. Gelingt das? von 

Wenn Kinder Kunden wären und Kindergärten um sie konkurrieren müssten, was würde sich dann nicht alles ändern! Die Kitas würden ihre Öffnungszeiten den Bedürfnissen der Eltern anpassen, die Erzieher sich im Engagement überbieten, und die besten pädagogischen Konzepte würden sich durchsetzen. Larifari-Pädagogik von 9 bis 12 Uhr in schmuddeligen Räumen hätte auf dem Markt keine Chance. »Nachfrageorientierung« heißt das Zauberwort, mit dem Städte und Gemeinden seit einigen Jahren versuchen, diesen Traum wahr werden zu lassen.

Den Anfang machte Hamburg. Drei Jahre nachdem hier der erste Kita-Gutschein ausgegeben wurde, fällt die Bilanz durchwachsen aus. Bis dahin finanzierte die Hansestadt ihre Krippen, Kindergärten und Horte nach dem gleichen Modell wie bis heute die meisten Gemeinden: Die Stadt bezahlt eine gewisse Summe an die Einrichtung, dafür stellt diese eine gewisse Zahl an Plätzen zur Verfügung. Die Plätze vergibt das Jugendamt, meistens gebunden an den Wohnort des Kindes.

Nach der Reform bekommen die Eltern vom Jugendamt einen Gutschein über die bewilligten Stunden, den sie bei einer Kita ihrer Wahl einlösen. Die Einrichtung tauscht den Gutschein dann bei der Stadt in Fördergeld um. Je mehr betreute Kinder, desto mehr Gutscheine, desto mehr Geld in der Kita-Kasse. Der Wettbewerb belohnt die Tüchtigen, und die Mittel werden effizienter eingesetzt.

Jedes Kind, dessen Eltern arbeiten, werde einen Platz bekommen, versprach die Stadt. Aber das Modell, das sich in der Theorie so überzeugend anhörte, führte in der Praxis direkt ins Chaos: Nach wenigen Monaten war das Budget ausgeschöpft, die Bildungsbehörde hatte die Nachfrage unterschätzt und musste die Ausgabe der Scheine stoppen. Da standen noch 18000 Kinder auf der Warteliste, der Bildungssenator musste gehen, der Senat 2003 und 2004 je 40 Millionen Euro zuschießen, um das System vor dem Kollaps zu bewahren.

»Die Einführung des Gutscheins in Hamburg war konzeptionell schlecht vorbereitet«, sagt Dieter Dohmen, Leiter des Forschungsinstituts für Bildungs- und Sozialökonomie (FiBS) in Köln. »Die Zustimmung der Träger wurde mit hohen Pro-Kopf-Sätzen erkauft.« Also kürzte die Stadt die Summe wieder, die sie pro Kind und Stunde bezahlt. Folge: Weniger Erzieher müssen sich um mehr Kinder kümmern, die Elternbeiträge wurden um eine Essenspauschale erhöht. Die Zuständigkeit für die Kindertagesstätten ging von der Bildungs- zurück an die Sozialbehörde. Damit war auch der Anspruch, Kindergärten zu Bildungseinrichtungen zu machen, begraben.

»Aus ökonomischer Sicht ist der Gutschein sicher eine gute Sache«, sagt Dohmen. »Er muss aber sehr sorgfältig gestaltet werden, damit er sich auch sozial positiv auswirkt.« Hamburg versprach allen berufstätigen Eltern einen passenden Gutschein und änderte mit der Reform auch die Bewilligungskriterien: Kinder, deren Eltern beide arbeiten, bekommen heute sofort einen Gutschein. Das bedeutet aber auch: Ausländerkinder, die zu Hause nicht Deutsch sprechen, und Kinder aus sozial schwachen Familien bekommen keinen oder nur einen Halbtagsplatz, solange nicht beide Eltern arbeiten. Ausnahmen für soziale Härtefälle gibt es: wenn die Eltern mit mehreren Gutachten belegen, dass ihre Kinder in schlimmen Verhältnissen leben, dass es keinen Platz für sie gibt zu Hause oder dass ein Familienmitglied trinkt. Doch wer geht schon freiwillig zum Jugendamt, um dort die Zerrüttung der eigenen Familie zu belegen?

Anselm Sprandel, Leiter der Abteilung Kita in der Sozialbehörde, zieht dennoch eine positive Bilanz nach drei Jahren Gutschein: »Wir versetzen die Eltern in die Lage, eine Arbeit aufzunehmen. Damit tun wir ihnen und ihren Kindern einen größeren Gefallen, als wenn wir Arbeitslosigkeit unterstützen.« Die Reform habe ihr Ziel erreicht. Vor Einführung des Gutscheins seien etwa 50000 Kinder versorgt gewesen. Im vergangenen Jahr waren es 54000. Immerhin eine Steigerung von acht Prozent bei gleichem Etat.

Eine Steigerung, die nur möglich war, weil viele Kinder von Arbeitslosen oder Migranten auf Halbtagsbetreuung herabgestuft wurden, sagen Kritiker wie Isa Baumgart vom Landeselternrat. »Die Reform wurde zugunsten der Kinder berufstätiger Eltern auf Kosten sozial benachteiligter Kinder durchgeführt.« Dazu führe das komplizierte Bewilligungssystem zu absurden Entwicklungen. Zum Beispiel wenn ein Geschwisterkind geboren wird. Dann wird das ältere Kind auf einen Halbtagsplatz zurückgestuft – oder es verliert seinen Krippenplatz ganz. Schließlich ist die Mutter wegen des Neugeborenen sowieso zu Hause.

Die eigentliche Enttäuschung aber ist: Der angestrebte Wettbewerb entfaltet seine Wirkung nur sehr begrenzt. Wer einen Gutschein bekommen hat, für den beginnt erst die Suche nach einem Platz. Denn nach wie vor übersteigt die Nachfrage das Angebot bei weitem. Begehrte Kitas führen lange Wartelisten. Oft müssen sich Eltern Monate gedulden, bis sie überhaupt einen Termin für eine Besichtigung bekommen. Für die Kita-Leitung bedeutet das Verfahren zusätzlichen Verwaltungsaufwand, weil sie Woche für Woche Eltern durch Frühstücksraum und Tobeecke führen und ihr pädagogisches Konzept anpreisen müssen. Aufwand, der nicht bezahlt wird, denn der Gutschein deckt nur die Betreuungszeit der Kinder ab. Für Extras wie Ausflüge oder Musikerziehung bleibt gerade bei kleineren Einrichtungen kaum etwas übrig.

Weil der Gutschein allein die Betreuungszeit, nicht aber den Aufwand der Betreuung vergütet, sehen die Einrichtungen hier die einzige Möglichkeit zum Sparen. In einer Untersuchung zum 12. Kinder- und Jugendbericht stellt die Bildungsökonomin Kathrin Bock-Famulla fest: Seit der Einführung der Gutscheinsysteme wurde zwar die Quantität gesteigert, oft aber auf Kosten der Qualität – schließlich blieb die Summe der Zuwendungen durch die Gemeinde gleich. Und mit der Einführung des Gutscheins fielen die amtlichen Qualitätsstandards weg in der Erwartung, der Markt werde genug Ansporn liefern. Doch weil das Angebot nach wie vor knapp ist, werden die schlechten Kitas trotzdem voll. Dort landen diejenigen, die keinen Platz in den guten bekommen haben, weil sie nur einen Halbtagsschein zu bieten hatten (siehe auch: Apartheid in der Krabbelgruppe).

Dass nachfrageorientierte Finanzierungssysteme auch sozial ausgewogen gestaltet werden können, zeigen die Beispiele Berlin und Bayern: In der Hauptstadt haben Kinder, bei denen zu Hause nicht Deutsch gesprochen wird, und Kinder aus sozial benachteiligten Familien den gleichen Anspruch auf einen Gutschein wie Kinder berufstätiger Eltern. Ohne Umweg über einen Gutschein überweist Bayern eine Leistungspauschale an die Kitas, die sich aus der Betreuungszeit errechnet und für Kinder unter drei Jahren, für behinderte oder Migrantenkinder zusätzlich erhöht wird.

Doch bei allem Bemühen, die vorhandenen Mittel effizienter und zugleich sozial gerecht einzusetzen – letztlich bleibt die Vorgabe, gleichzeitig zu sparen und in Bildung zu investieren, ein Paradoxon, das auch das beste Steuerungsmodell nicht auflösen kann. Eine Deckelung der Kosten durch die neuen Modelle hindere eine Weiterentwicklung eher, anstatt Investitionen in die Zukunft zu ermöglichen, sagt FiBS-Leiter Dohmen.

Experten fordern daher seit langem, den Bund in die Finanzierung der Vorschulbildung einzubeziehen, um das Angebot an Kita-Plätzen so weit auszubauen, dass es der Nachfrage gerecht wird. Denn erst wenn der Kunde wirklich eine Wahl hat, greifen auch die Mechanismen des Marktes.

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  • Schlagworte Jugendamt | Kindergarten | Eltern | Kindertagesstätte | Reform | Hamburg
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