USA Stolz ohne Stütze

Vor zehn Jahren verkündete Bill Clinton in den USA das Ende der Sozialhilfe. Heute gilt die Reform trotz vieler Mängel als Erfolg

War Welfare to Work ein Erfolg? Zehn Jahre ist es her, dass der Demokrat Bill Clinton seine Unterschrift unter eine einschneidende Reform der amerikanischen Sozialhilfe setzte. Der Präsident kündigte damals das »Ende des Wohlfahrtsstaates, wie wir ihn kennen«, an – angefeindet von seinen eigenen Parteifreunden, unterstützt von etlichen Republikanern im Senat und im Repräsentantenhaus, mit Kopfschütteln bedacht bei traditionellen Sozialdemokraten in vielen Teilen der Welt. Heute sind die Debatten verstummt. »Einst galten Welfare-Reformen als eine harsche, rein amerikanische Idee«, schreibt der britische Economist. »Die unerwartete Lektion der vergangenen zehn Jahre ist, dass sie eine viel breitere politische Anziehungskraft besitzen.«

Tatsächlich: Welfare to Work, oder Workfare, haben inzwischen selbst die ärgsten Kritiker als politischen Erfolg abgehakt. Die Reform hat einen tiefgreifenden Wandel gebracht. Ein Großteil der amerikanischen Sozialhilfe, der vor 1996 für amerikanische Familien bereitstand und in der Mehrzahl von alleinerziehenden Müttern genutzt wurde, wird seither nicht mehr bedingungslos ausgezahlt. Nichts mehr bekommt, wer keine Arbeit sucht und sich nicht einem Regime aus Befragung, Beratung und Schulung unterzieht; und selbst dann ist nach fünf Jahren in aller Regel Schluss. Die Sozialämter heißen nicht mehr Sozialämter, sondern beispielsweise workforce office (Arbeitskraftamt) oder office of self sufficiency (Amt für die Unabhängigkeit von Almosen). Das Ziel: ein neuer Gesellschaftsvertrag, der Abhängigkeit von staatlicher Hilfe durch eine neue Arbeitsethik ersetzen sollte. In Großbritannien eiferte Tony Blair den Clintonschen Reformen mit seinem eigenen New Deal nach, hierzulande inspirierten sie indirekt Hartz IV und die Debatten um den Kombilohn.

Die Wirkung lässt sich, was bei Reformen gar nicht so häufig ist, leicht aus den amerikanischen Statistiken ablesen. Seit der Mitte der neunziger Jahre ist die Zahl der Familien auf Stütze rapide gefallen, von etwa fünf Millionen auf gut zwei Millionen. Wenn man genauer hinschaut, begann der Rückgang der Sozialhilfefälle zwar schon vor 1996, und seit dem Wirtschaftseinbruch des Jahres 2001 ist der positive Trend gestoppt. Die boomende Konjunktur der späten neunziger Jahre spielte also sicher eine Rolle. Allerdings hat es eine solch deutliche Verringerung der Sozialhilfefälle in früheren amerikanischen Aufschwüngen nie gegeben, und trotz Wirtschaftsflaute sieht es nicht danach aus, dass die Zahl der Sozialhilfeempfänger wieder auf ihren alten Stand zurückkehrt. Eine Reihe ökonomischer Studien kam zu den Schluss, dass das Konjunkturhoch Ende der neunziger Jahre nur etwa ein Drittel des Rückgangs erklärt.

Andere Studien kommen zu dem Ergebnis, dass knapp 60 Prozent der früheren Sozialhilfeempfänger heute arbeiten – getrieben von den rigideren Bedingungen des Wohlfahrtssystems und finanziell unterstützt von einer Reihe staatlicher Hilfsleistungen. Dazu gehört allen voran der schon 1993 erheblich ausgebaute Kombilohn, der so genannte Earned Income Tax Credit, der Niedriglöhne aufbessert. Aber auch die staatlich geförderte Versorgung mit Kindertagesstätten sowie Zuschüsse zur Versorgung mit Grundnahrungsmitteln (food stamps) helfen. Das Gros der Hilfsempfänger sind alleinerziehende Mütter. Verlieren sie ihren Job, kehren viele trotzdem nicht mehr in die Sozialämter zurück, und die Ursache dafür ist unklar. Liegt es, wie mancher Fan des Systems konstatiert, an einer neu gefundenen Arbeitsethik und am Stolz? Ist es einfach zu entwürdigend geworden, beim Sozialamt vorzusprechen und sich Belehrungen, Kurse für den Benimm beim Vorstellungsgespräch und Rollenspiele aufzwingen zu lassen? Lohnen die in vielen Bundesstaaten radikal zusammengestrichenen Sozialhilfesätze diese Schikanen nicht mehr?

Je nachdem, wie die Antwort auf diese Fragen ausfällt, ist auch die Frage nach dem Erfolg von Welfare to Work zu beantworten. Einig sind sich Forscher aller Couleur, dass sich für den Großteil der früheren Sozialhilfeempfänger nicht viel geändert hat – zumindest beim Blick in die Brieftasche. Sie gehen wieder arbeiten, wovon die Gesamtwirtschaft profitiert, sie selber aber am wenigsten. Workfare-Teilnehmer beziehen nun aus Lohn, staatlicher Lohnaufstockung und sonstiger Unterstützung im Schnitt 25 Prozent mehr Einkommen als zuvor aus der klassischen Stütze. Das wird in vielen Fällen gleich wieder von neuen Kosten aufgefressen, etwa der Kindertagesbetreuung (die trotz Subventionen nicht kostenlos ist), der Fahrt zur Arbeit und der Verpflegung außer Haus.

»Es geht ihnen kaum besser«, konstatiert die Joyce Foundation in einer detaillierten Studie über die Schicksale von Welfare Moms im Mittleren Westen. Bücher und Berichte von Journalisten, die in den vergangenen Jahren Einzelschicksale anekdotisch herausgegriffen, kommen zum gleichen Ergebnis. »Die Reform war ein großer Erfolg als Beschäftigungsprogramm, hat aber wenig zur Förderung sozialer Mobilität beigetragen«, befand der New York Times-Reporter Jason DeParle, der eine Reihe ehemaliger Sozialhilfeempfänger in ihrem täglichen Leben begleitete.

Solche statistischen Durchschnitte und Verallgemeinerungen sind freilich auch nur ein Teil der Wahrheit. Einer kleinen Gruppe geht es deutlich besser; sie schaffte die Flucht aus der Niedriglohnfalle. Viele andere ehemalige Sozialhilfeempfänger erweisen sich in den Worten des Ökonomen Paul Samuelson dagegen als »nicht beschäftigungsfähig und schlechter dran ohne kontinuierliche Sozialhilfe«. Zu ihnen zählen vor allem wenig gebildete Niedriglohnarbeiter ohne Arbeitserfahrung, soziale Problemfälle, geistig Behinderte, Drogenabhängige – ein Bodensatz von vermutlich zehn Prozent aller Fälle.

Sozialhilfeempfänger, die den Einstieg in die Arbeit schaffen, berichten nicht selten von einem größeren Selbstwertgefühl und einem gestiegenen Stolz, seit sie wieder arbeiten – was also ganz im Sinne der Erfinder der Reform ist. Ihr Leben ist freilich härter geworden. Viele arbeiten lange Schichten in einem oder mehreren Jobs, trotz niedriger Löhne und lückenhafter Gesundheitsversorgung, führen einen täglichen Kampf mit überzogenen Konten und unbezahlten Rechnungen, versuchen die Erziehung ihrer Kinder mit der ruppigen Realität des amerikanischen Niedriglohnsektors zu vereinbaren. Während eine Familie der amerikanischen Mittelschicht davon ausgehen kann, dass man wegen eines Arztbesuchs oder eines kranken Kindes kurzfristig einen Urlaubstag nehmen darf, bedeuten solche Gesuche für Niedriglöhner manchmal eine Katastrophe: Jobverlust und in der Folge Tadel und Druck vom Sozialbeamten.

Workfare-Kritiker empfehlen deshalb eine Fülle von Reformen der Reform: eine besser organisierte und persönlichere Betreuung durch die Welfare-Beamten zum Beispiel. In einigen gern vorgeführten Modellämtern funktioniert sie bestens – aber anderswo wird sie lustlos von Beamten oder Privatfirmen betrieben und von den Betreuten als paternalistisch oder gar feindlich empfunden. Gefordert wird auch eine erhebliche Ausweitung der Tagesbetreuung für Kinder und eine universale Gesundheitsversorgung. Und wieder andere Kritiker halten eine Anhebung des amerikanischen Mindestlohns von den derzeit 5,15 Dollar pro Stunde für unerlässlich. Inflationsbereinigt liegt er heute niedriger als vor 50 Jahren. Wie solle da, fragen die Kritiker, Niedriglohnarbeitern das Gefühl vermittelt werden, dass mehr Arbeit auch mehr Würde in ihr Leben bringt?

So ist es nach zehn Jahren vielleicht doch zu früh für eine Frage nach dem Erfolg von Welfare to Work: Für eine Mehrheit der Betroffenen scheint sich die Lage verbessert zu haben, aber für viele ist vieles gleich schlecht geblieben. »Es ist wohl eine faire Schlussfolgerung, dass das neue System effektiver ist, wenn es genügend Jobs gibt«, sagt Ron Haskins, ein Sozialexperte der Brookings Foundation. »Aber es ist weniger effektiv in Zeiten eines Wirtschaftsabschwungs.«