Krankenkassen Das große Kungeln

Schulden statt höherer Beiträge: Geduldet von Aufsichtsbehörden und Politik haben die Krankenkassen Milliardenkredite aufgenommen. Doch das ist verboten.

Ein Kunde klagt gegen seine Bank. Das Kreditinstitut habe ihm ein Darlehen bewilligt – und damit wissentlich gegen geltendes Recht verstoßen. Folglich sei die Restschuld hinfällig. Knapp zwei Jahre lang lag der brisante Fall beim Landgericht Düsseldorf. Im Mai wurde die Klage dann abgewiesen. Jetzt beschäftigt sich das Oberlandesgericht mit der Berufung. Das Urteil wird im Mai 2007 erwartet.

Der Fall hat sich im deutschen Gesundheitswesen zugetragen. Im Jahr 2001 habe die BKK Heilberufe in Düsseldorf, eine große Betriebskrankenkasse, »eine wirtschaftliche Schieflage entdeckt«, sagt Jürgen Körner, heute Sprecher der BKK. In den Kassen klaffte ein Loch von 370 Millionen Euro. Doch die Versicherung erhöhte nicht etwa – wie im Sozialgesetzbuch vorgesehen – ihre Beitragssätze, um das Defizit auszugleichen. Vielmehr beantragte der Vorstand mehrere Kredite. Gesetzlich verboten sei das damals schon gewesen, sagt Körner.

Dass das Geld dennoch floss, verdankte die Kasse einem Netz williger Mitspieler. Da waren zunächst die sehr persönlichen Beziehungen zur Ärzte- und Apothekerbank (apobank) in Düsseldorf. Gesetzliche Kassen seien »nicht die typische Klientel«, wiegelt dort eine Sprecherin ab. Für die BKK Heilberufe habe man eine Ausnahme gemacht, wegen »der Nähe der Heilberufe zu Ärzten und Apothekern«. Werner Wimmer, damals Vorstandssprecher der Bank, bewilligte die Darlehen. Probleme mit dem Verwaltungsrat der Kasse, der das Geschäft beschloss, gab es nicht: Schließlich war Wimmer selbst dessen Vorsitzender. Auch das Bundesversicherungsamt, das die Kasse beaufsichtigt, und der Bundesverband der Betriebskrankenkassen, der Finanzentscheidungen abnicken muss, machten keinen Ärger.

Doch dann verschärfte sich die Finanzlage in einer Weise, die laut BKK-Bundesvorstand »jedes Unternehmen zur Insolvenzanmeldung getrieben« hätte – nur keine gesetzliche Krankenkasse. Verwaltungsratschef Wimmer ging in Pension. Bundesverband, Aufsichtsbehörde und ein neuer Kassenvorstand fabrizierten ein Sanierungskonzept – und monierten die Kreditvergabe als Verstoß der apobank gegen das Sozialgesetzbuch, wonach es Kassen verboten ist, zum Haushaltsausgleich Darlehen aufzunehmen.

Die BKK Heilberufe ist kein Einzelfall. Bereits Mitte der 1990er Jahre verschuldeten sich ostdeutsche Kassen so hoch, dass der damalige Gesundheitsminister Horst Seehofer im März 1998 per Gesetz einen Riegel vorschob. »Besonders dreist« sei es deshalb, dass sich später immer noch Kassen Geld borgten, kritisiert Gerd Wasem, Gesundheitsökonom an der Universität Essen. Fast ein Drittel der 251 gesetzlichen Krankenkassen schreibt seit Jahren rote Zahlen – Allgemeine Ortskrankenkassen: heute 2,7 Milliarden Euro Schulden, Ersatzkassen: 543 Millionen Euro.

Die Verantwortung für das Finanzdesaster trage die Politik, heißt es jetzt bei den Krankenkassen. »Die Beitragssätze für Arbeitslose wurden drastisch gesenkt«, sagt Gabriele Rähse von der AOK Berlin. »Dadurch wurden die Krankenkassen massiv belastet.« Die Kassen fordern nun, dass der Milliardenüberschuss der Arbeitsagentur an sie ausgezahlt wird. Denn sie hätten die Arbeitslosenversicherung mit jährlich vier Milliarden Euro subventioniert.

Insgesamt summieren sich die Schulden der Krankenkassen auf knapp vier Milliarden Euro. Etwa zwei Milliarden davon entfallen auf Restdarlehen und flexible Überziehungskredite. Hinzu kommen weitere Verbindlichkeiten wie nicht bezahlte Rechnungen von Krankenhäusern und zinslose Darlehen bei der Pflegeversicherung, die von den Krankenkassen mitverwaltet wird. Mindestens 100 Millionen Euro fließen pro Jahr allein als Zinsen an die Banken. Zwar würden Kredite an Krankenkassen »weniger abwerfen«, so die apobank in Düsseldorf. Dafür sei das Risiko gering. Denn der Bund haftet für solche Körperschaften öffentlichen Rechts, wenn die Kasse selbst, der Landes- und der Bundesverband zahlungsunfähig werden. Folglich zeigten sich Banken bei der Kreditvergabe großzügig.

Erst im Jahr 2003 intervenierte das Bundesversicherungsamt. Per Brief kündigte die oberste Aufsichtsbehörde allen Banken an, sie würde Krankenkassen schließen, sollte deren Leistungsfähigkeit nicht mehr »auf Dauer gesichert« sein. Und Gesundheitsministerin Ulla Schmidt verdonnerte die Kassen dazu, ihre Schulden bis 2007 abzutragen.

Den 70 Millionen Kunden der gesetzlichen Kassen bleibt das illegale Tun verborgen. Zwar wirtschafteten die Kassen mit dem Geld ihrer Versicherten, sagt Boris Augurzky vom Rheinisch-Westfälischen Institut für Wirtschaftsforschung in Essen. Aber anders als Aktiengesellschaften etwa seien sie nicht verpflichtet, ihre Bilanzen öffentlich zu machen oder durch unabhängige Dritte – etwa Wirtschaftsprüfer – kontrollieren zu lassen. Und so agieren die Kassen nach Belieben: Die Techniker Krankenkasse hält es für »normal, über die Verwendung der Mittel Rechenschaft abzulegen«, die AOK nicht. Dennoch will etwa die AOK Berlin von »Geheimnistuerei« nichts wissen. »Notwendige Angaben« würden in einem Faltblatt veröffentlicht, Geschäftsberichte seien aus Kostengründen nicht vorgesehen.

Die bundesweit tätigen Versicherer legen ihre Haushaltspläne dem Bundesversicherungsamt (BVA) in Bonn vor. Die Behörde kontrolliere jährlich, ob der Beitragssatz »plausibel« sei, erklärt deren Sprecher Theo Eberenz. Allerdings: Personal- und Verwaltungskosten sowie die Abrechnung der Leistungen würden nur alle fünf Jahre umfassend geprüft. Und eine Berichtspflicht an das Gesundheitsministerium gibt es nicht. Die Allgemeinen Ortskrankenkassen hingegen werden von den Landesbehörden beaufsichtigt. Jährlich würden Haushaltspläne geprüft und Unklarheiten in persönlichen Gesprächen mit den Kassenchefs ausgeräumt, lautet die Auskunft des Sozialministeriums Bayern. Eine Berichtspflicht an das Gesundheitsministerium? Fehlanzeige.

Die Landesbehörden hätten für die bittstellenden Kassenchefs meist ein offenes Ohr, heißt es hinter verschlossenen Türen bei der AOK Baden-Württemberg. So klafften »Wahrheit und Wunschdenken der Haushaltsplanung« oft weit auseinander. In Berlin ist das bekannt. Mittels »überoptimistischer Wachstumsprognose« vermeide es die Kasse zunächst, den Beitragssatz anheben zu müssen, erklärt Klaus Theo Schröder, Staatssekretär im Gesundheitsministerium. Später werde das Defizit mit einem »Kassenverstärkungskredit« ausgeglichen. Dieses Vorgehen wiederhole sich Jahr für Jahr.

Das geschehe, um »wirtschaftliche Verluste zu vermeiden«, rechtfertigt die AOK Baden-Württemberg das Vorgehen. Denn jeder zusätzliche Prozentpunkt Beitragssatz treibt etwa ein Prozent der Versicherten zur Konkurrenz. Meist wechseln Gesunde die Kasse – was weitere Einbußen bringt, da sozial Schwache und chronisch Kranke zurückbleiben.

Strafrechtliche Konsequenzen sind bislang ausgeblieben. Wer die Verantwortung trage, sei kaum zu ermitteln, sagt Staatssekretär Schröder. Schuld seien weniger die Vorstände, sondern vielmehr die Verwaltungsräte aus Versicherten- und Arbeitgebervertretern. Der DGB weist den Vorwurf zurück. »Die Politik wollte die Beiträge niedrig halten«, sagt DGB-Experte Knut Lambertin. Auch der Sozialexperte der Arbeitgeberverbände, Alexander Gunkel, plädiert auf »geteilte Verantwortlichkeiten«.

Wissenschaftler bezweifeln, dass die Gesundheitsreform das System transparenter machen wird. Wirtschaftsprüfern werden die Bilanzen unzugänglich bleiben, kritisiert Augurzky. Und strittig bleibt das Insolvenzrecht. Ungeklärt sei etwa, wer Pensionsverpflichtungen insolventer Kassen übernehme – über die das Gesundheitsministerium keine Daten und die Aufsichtsbehörden in Bund und Ländern keine Berichtspflicht hätten, sagt Staatssekretär Schröder. Wenn Wettbewerb herrscht und Krankenkassen eigenverantwortlich wirtschaften, müssten sie auch Insolvenz anmelden können, hält Augurzky dagegen. Es sei »völlig unlogisch«, dass die Versicherten anderer Kassen die Defizite schlecht wirtschaftender Kassen zahlen müssten.

Weitere Informationen: www.zeit.de/gesundheit