Deutschland gilt als wenig zukunftsfähig. Es gibt allerdings einen Bereich, in dem Deutschland auf den ersten Blick beste Voraussetzungen für die Zukunft zu haben scheint – das ist die Außenpolitik. Für die Innenpolitik besteht das Kernproblem der Globalisierung darin, dass sich die gesellschaftlichen Handlungszusammenhänge schnell über nationale Grenzen hinweg ausweiten und die traditionelle nationalstaatliche Politik damit vor neue Herausforderungen gestellt wird. Die externen Anforderungen durch den verschärften Standortwettbewerb müssen verarbeitet, und die Innenpolitik muss entsprechend angepasst werden. Darin ist Deutschland schlecht. Im Falle der Außenpolitik wirkt sich die Globalisierung anders aus. Deutsche Interessen und Überzeugungen müssen in die bedeutungsvoller gewordenen internationalen Institutionen eingebracht werden und damit zu einer internationalen Politik beitragen, die das friedliche Zusammenleben ermöglicht. Deutschland als einer der Hauptträger der EU und als Edel-Multilateralist gilt hier als gut.

Während die Globalisierung das rheinische Modell des Kapitalismus besonders heftig angegriffen hat, erscheinen die Grunddeterminanten der deutschen Außenpolitik zeitgemäßer denn je. Die Adenauersche Außenpolitik zielte im Kern darauf, einseitige Kontrollen in multilaterale Regime zu überführen. Dies prägte sich tief in das außenpolitische Entscheidungssystem ein. Legendär ist Hans-Dietrich Genschers Credo, wonach Deutschland keine nationalen Interessen hat – das europäische Interesse sei das deutsche Interesse. Diese Formel verweist auf eine Tradition bundesrepublikanischer Außenpolitik, die den Sachverhalt internationaler Interdependenz (gegenseitiger Abhängigkeit) anerkennt und daher eine ausgeprägte Bereitschaft zum Autonomieverzicht und zum internationalen Kompromiss mit sich bringt.

Deutsche Außenpolitik kann sich zudem rühmen, ein hohes Maß an Unterstützung bei der Bevölkerung zu haben. Es ist kein Zufall, dass deutsche Außenminister wie Hans-Dietrich Genscher, Joschka Fischer oder Frank-Walter Steinmeier recht bald nach Amtsantritt die Beliebtheitsliste deutscher Politiker anführen konnten, ganz gleich, wie kontrovers oder unbekannt sie vorher waren. Deutsche Außenpolitik beruht auf einem breiten Konsens der Selbstzufriedenheit.

Ist diese Selbstzufriedenheit aber berechtigt? Wenn Multilateralismus für mehr stehen soll als die bloße Abwehr von unilateralen Akten und Rechtsbrüchen, dann ist es notwendig, die neuen und zusätzlichen Herausforderungen einer multilateralen Außenpolitik im Zeitalter der Globalisierung zu benennen. Zwei Entwicklungen in den internationalen Beziehungen seit 1989 haben besonders weitreichende Implikationen für die Außenpolitik.

Da ist zum einen der Wandel von der materiellen zur moralischen Interdependenz. Als in den 1970er Jahren Interdependenz als Konzept die internationalen Beziehungen zu erobern begann, bezog sich der Begriff ausschließlich auf Situationen, in denen reale grenzüberschreitende Effekte zu beobachten waren – wie etwa bei der Zinspolitik oder der Flussverschmutzung. Nur im Ost-West-Verhältnis fehlten damals solche materiellen Abhängigkeiten. Stattdessen führten die beiden Blöcke eine ideologische Auseinandersetzung um zwei universalistische Konzeptionen einer guten politischen Ordnung. Der Westen setzte dabei vor allem auf die Menschenrechte.

Erst mit dem Fall der Mauer kamen der Interdependenz- und der Menschenrechtsdiskurs zusammen. In der Folge entpuppte sich die westliche Menschenrechtsrhetorik in gewisser Hinsicht als Falle. Sie hatte zwar in Osteuropa den gewünschten Effekt erzielt, der Kommunismus war "besiegt"; sie produzierte aber auch neue, unvorhergesehene Erwartungen. Der Appell an die Universalität der Menschenrechte übersetzte sich nun in die politische Forderung der internationalen Zivilgesellschaft, dass bei dramatischen Verletzungen der Menschenwürde in so genannten humanitären Katastrophen die internationale Gemeinschaft nicht tatenlos zuschauen darf.

Die zweite zentrale Veränderung besteht in der gewachsenen Bedeutung internationaler Institutionen. Die internationalen Wirtschaftsinstitutionen, die nach dem Zweiten Weltkrieg entstanden, haben zu einer Verflechtung von Gesellschaften geführt, die wiederum Voraussetzung für die Schaffung vieler neuartiger internationaler Institutionen war. Dabei hat sich nicht nur die Quantität internationaler Vereinbarungen verändert, sondern auch ihre Qualität. Immer mehr Regelungen reichen tief in die Nationalgesellschaften hinein und werfen daher neue institutionelle Anforderungen auf. So entstehen neue internationale Entscheidungsverfahren. An die Stelle des westfälischen Konsensprinzips zwischenstaatlicher Politik treten in vielen Bereichen Mehrheitsentscheidungen oder rechtsförmige Verfahren. Dieser Prozess bleibt keineswegs auf die Europäische Union beschränkt, sondern findet zunehmend auch in anderen Institutionen Anwendung. Der Internationale Strafgerichtshof oder die Welthandelsorganisation sind die bekannteren Beispiele.

In der Folge kommt es zu einer Sensibilisierung von Gesellschaften für Macht- und Legitimitätsfragen globalen Regierens. Denn je größer ihr Einfluss wird, desto mehr Widerstand rufen internationale Institutionen hervor. Außenpolitik kann daher heute nur erfolgreich sein, wenn sie im eigenen Land ausreichende Unterstützung für internationale Kompromisse schafft. Ohne eine entsprechende Überzeugungsarbeit und Einbindung der nationalen Öffentlichkeiten lassen sich langfristig die Vorgaben internationaler Institutionen nicht durchsetzen.

Welche Anforderungen an die deutsche Außenpolitik ergeben sich aus diesen Veränderungen? Zum einen müssen Ressourcen zur Prävention und Bekämpfung humanitärer Katastrophen bereitgestellt werden. Wer weitreichende und schwer durchführbare Hilfs- und Interventionsanforderungen vermeiden möchte, dem wird zu Recht die Ursachenbekämpfung nahe gelegt. Die Verbindung von rechtsstaatlichen und demokratischen Institutionen, gestützt durch Wirtschaftswachstum, ist der beste Garant dafür, dass sich die so genannten neuen Kriege nicht einfach ausbreiten können. Gefragt sind demnach Politikansätze, die tatsächlich als entwicklungsorientiert und -freundlich gelten und somit eine "Engelsspirale" von Demokratie, Freihandel und Frieden einleiten können. Misst man Deutschland an diesem Maßstab, kommt man zu einem ernüchternden Urteil.

Verglichen mit Ländern wie Dänemark, den Niederlanden, Schweden oder Australien, schneidet die deutsche Entwicklungspolitik schlecht ab. Noch deutlicher zeigen sich die Grenzen globaler Verantwortlichkeit bei der Bereithaltung von ausreichenden Interventions- und Postinterventionskapazitäten für den Fall, dass die präventiven, ursachenbekämpfenden Maßnahmen zur Verhinderung humanitärer Katastrophen scheitern. Anspruch und Realität klaffen hier weit auseinander. In dem Maße, wie sich in Deutschland ein eigenständiger Gestaltungsanspruch in der internationalen Politik etabliert, sinkt die Bereitschaft, Ressourcen dafür aufzubringen. Wenn man den Haushalt der drei Ministerien mit primär außenpolitischen Aufgaben zusammenfasst (Verteidigung, Entwicklung und Zusammenarbeit, Auswärtiges Amt), so sieht man, dass die aufgewendeten Summen inflationsbereinigt von 32 Milliarden Euro im Jahr 1990 auf unter 23 Milliarden Euro im Jahr 2001 gesunken sind. Anders formuliert: Der Anteil der internationalen Politik am Gesamthaushalt verringerte sich in dieser Zeit – entgegen aller politischen Rhetorik – von 21,5 auf 12 Prozent.

Dieser erstaunliche Befund bestätigt sich bei der vergleichenden Betrachtung der Beteiligung Deutschlands an internationalen Militäreinsätzen. Sicherlich bleibt die Entwicklung von der zunächst logistischen Unterstützung internationaler Militäreinsätze seit Ende der achtziger Jahre über die erstmalige Entsendung von Kampftruppen nach Bosnien und in den Kosovo bis zur Übernahme der Leitung eines UN-Einsatzes im Kongo bemerkenswert. Doch waren diese Beteiligungen weitgehend symbolischer Natur. Der deutsche Anteil an finanziellen und personellen Beteiligungen beim sanktionsgestützten internationalen Peacekeeping sowie bei humanitären Interventionen fällt im Vergleich zu vielen OECD-Ländern beschämend aus.

Das zweite große Manko besteht in der außenpolitischen Debatte selbst. Statt offensiv für internationale Verpflichtungen und Kompromisse zu werben, schottet die Regierung ihre Außenpolitik vor der Öffentlichkeit weitgehend ab. Die Bevölkerung habe kein Interesse an den komplexen und nur schwer durchschaubaren internationalen Fragen, lautet das Argument der zuständigen Politiker. Doch damit macht es sich die politische Klasse zu einfach. Längst ist die EU im Bewusstsein der Interessengruppen und der Öffentlichkeit angelangt. Das gilt auch für die internationale Politik. Die Aktivitäten von Interessengruppen und Nichtregierungsorganisationen auf der internationalen Ebene sind in den vergangenen 15 Jahren nahezu explodiert.

Das Verhalten der politischen Klasse zeigt demgegenüber eine unverändert stark nationalstaatliche Orientierung. Als im Herbst 2005 109 neue Bundestagsabgeordnete nach ihren Interessenfeldern gefragt wurden, hat ein Einziger die Außenpolitik genannt. Offensichtlich sehen Jungparlamentarier die Beschäftigung mit Innenpolitik als deutlich karriereförderlicher an, die außenpolitische Kontrolle der Exekutive interessiert sie dagegen nicht. Das Parlament setzt international ausgehandelte Vorgaben um und degradiert sich mithin bei etwa einem Drittel der politischen Fragen und Regulationen zum reinen Vollzugsorgan – mit wachsender Tendenz.

Den kurzfristigen Kalkülen der exekutiven Entscheidungsträger kommt dies entgegen, insbesondere in Wahlkämpfen. Globalisierung und Europäisierung sind zwar zentrale Schlagwörter in der politischen Debatte; nachdem der Wahlkampf im Frühsommer 2005 in Deutschland ausgerufen worden war, verschwanden sie aber schlagartig aus der politischen Auseinandersetzung. In ihrem TV-Duell verwendeten Gerhard Schröder und Angela Merkel gerade mal ein paar Minuten auf die Außenpolitik. In der von Sabine Christiansen moderierten Debatte zwischen dem damaligen Außenminister Joschka Fischer und seinem "Herausforderer" Wolfgang Gerhardt dauerte es eine volle Stunde, bevor die Kontrahenten tatsächlich über Außenpolitik sprachen.

Wenn es ans Wählen geht, möchte der Exportweltmeister Deutschland nichts von der Welt wissen, und Politiker aller Parteien befördern die allgemeine Ignoranz. Die Ausblendung der Außenwelt suggeriert in Wahlkämpfen Allkompetenz und Allmacht der nationalen Politik. Das weckt falsche Erwartungen, die zum Preis des Vertrauensverlustes nur enttäuscht werden können. Internationale Institutionen werden mithin auf dem Altar der kurzfristigen Wahlkampferwägungen geopfert – kein Ausdruck einer zukunftsfähigen Weltpolitik.

Auf der prinzipiellen Ebene hat die außenpolitische Elite des Landes die neuen Anforderungen fraglos erkannt. Wahrscheinlich gibt es neben Kanada und unseren skandinavischen Nachbarn kein anderes Land in der Welt, in dem die Prinzipien der globalen Verantwortung und des Multilateralismus in internationalen Institutionen so weitgehende Unterstützung finden wie in Deutschland. Die Umsetzung solcher Prinzipien in handfeste Ressourcen und Kapazitäten sowie deren Widerspiegelung in öffentlichen Debatten lassen allerdings zu wünschen übrig. Der Konsens der Selbstzufriedenheit muss im Zeitalter der Globalisierung entzaubert werden.