Fünfzehn Stunden hatten die Abgeordneten noch einmal das Für und Wider des Gesetzesvorhabens diskutiert. Dann endlich, in der Nacht vom 21. auf den 22. Januar 1957, war es so weit: Die Reform der gesetzlichen Rentenversicherung (GRV) erhielt grünes Licht vom Deutschen Bundestag. Die Abgeordneten der regierenden CDU/CSU und die SPD-Opposition stimmten geschlossen dafür. Die FDP votierte – obwohl Regierungspartei – geschlossen dagegen, die Parlamentarier der ebenfalls mitregierenden Deutschen Partei enthielten sich mehrheitlich. Die Reform trat rückwirkend zum 1. Januar in Kraft. Rente 1956: Menschenschlange vor einer Zahlstelle in Kassel BILD

Für die damaligen Ruheständler bedeutete das Votum eine schlagartige Verbesserung ihrer finanziellen Lage: Die Renten der Arbeiter stiegen noch im selben Jahr im Schnitt um 65 Prozent, die der Angestellten sogar um 72 Prozent.

Für den amtierenden Bundeskanzler Konrad Adenauer war die Abstimmung ein wichtiger politischer Erfolg. Während der jahrelangen, erbittert geführten Debatte über die Reform der gesetzlichen Altersvorsorge hatte er sich entschieden für das letztendlich verabschiedete Konzept stark gemacht – und sich damit gegen seinen Finanz- und seinen Wirtschaftsminister gestellt. Sowohl Fritz Schäffer als auch Ludwig Erhard hatten im Vorfeld immer wieder versucht, die Reform zu »entschärfen«.

Denn diese bedeutete eine grundlegend neue Weichenstellung der bundesdeutschen Alterssicherungspolitik – mit erheblichen finanziellen Folgen: Statt wie bis dahin nur als »Zuschuss« zum Lebensunterhalt im Alter zu dienen, sollte die Rente nach der neuen Formel zukünftig »Lohnersatz« sein.

Bis 1957 errechnete sich die Rente eines Versicherten aus einem Grundbetrag und einem so genannten Steigerungsbetrag. Der Grundbetrag war für alle einheitlich und wurde aus Steuermitteln finanziert. Die Höhe des Steigerungsbetrags hingegen war abhängig sowohl von der individuellen Lohnhöhe als auch von der Zahl der Versicherungsjahre – eine Formel, die in der DDR noch bis zur Einführung der D-Mark am 1. Juli 1990 gültig war. Das Problem dabei: Die Berechnung dieses Steigerungsbetrages basierte auf den früheren nominalen Löhnen, das bedeutete, die Renten waren umso niedriger, je weiter die Lohnzahlungen zurücklagen. Zudem wurden die Renten nur sporadisch erhöht.

Ökonomen warnten vor steigenden Preisen als Folge der Reform

Die neue Formel verzichtete auf den Grundbetrag und entkoppelte die Rentenberechnung auch von der nominalen Lohnhöhe. Stattdessen wurde nun in jedem Jahr der Erwerbstätigkeit der individuelle Lohn durch den Durchschnittslohn aller Versicherten dividiert, also die relative Lohnhöhe verwendet.

Maßgebend für die Höhe der Renten waren somit nicht mehr die Reichsmark- oder D-Mark-Beträge des Lohnes, die der Beitragszahlung zugrunde lagen, sondern die über die gesamte Erwerbsphase erreichte relative Lohnposition. Bei der Rentenberechnung wurde diese mit einem gegenwartsnahen Durchschnittseinkommen, der so genannten allgemeinen Bemessungsgrundlage, multipliziert. Diese folgte der aktuellen Lohnentwicklung mit einer dreijährigen Verzögerung und bildete das »dynamische« Element der Rentenformel.

Das dabei von der Regierung als Zielgröße anvisierte – aber auch innerhalb der Regierung nicht unumstrittene und deshalb etwas ausdeutbar formulierte – Sicherungsziel war ein Rentenniveau, das nach 40 Arbeitsjahren »etwa 69 bis 72 Prozent des Nettoarbeitsverdienstes« respektive »60 Prozent des Bruttoverdienstes vergleichbarer Arbeitnehmer« betragen sollte. Auch sollten die Rentner nun durch regelmäßige Rentenerhöhungen an der gesamtwirtschaftlichen Einkommensentwicklung teilhaben. Durch die Rentenanpassungen sollte prinzipiell verhindert werden, dass die Renten während der Rentenlaufzeit immer weiter hinter der allgemeinen Einkommensentwicklung zurückblieben. Diese »Dynamik« bei der »Anpassung« der laufenden Renten war besonders umstritten, weil viele Ökonomen befürchteten, dass so Preissteigerungen ausgelöst werden könnten. Beschlossen wurde am Ende ein Anknüpfen an die Veränderung der »allgemeinen Bemessungsgrundlage«, also die Bruttolohnentwicklung. Entgegen den Vorstellungen der SPD erfolgten die Rentenanpassungen aber nicht automatisch (dies wurde erst 1992 realisiert), sondern durch ein gesondertes »Anpassungsgesetz«, das lange Zeit jeweils im Dezember beschlossen wurde, wodurch der Bundestag in die Rolle des »Weihnachtsmannes« schlüpfen konnte.

Das Umlageverfahren erleichterte die Wiedervereinigung – wie geplant

Betrachtet man das Leistungsniveau nach der Reform, so wird deutlich, dass das noch im Regierungsentwurf enthaltene Ziel, »dass der Versicherte als Rentner unter Berücksichtigung verminderter Bedürfnisse den Lebensstandard aufrechterhalten kann, den er im Durchschnitt seines Arbeitslebens« hatte (genauer: den Lebensstandard, den er zuvor aus Arbeitsentgelt finanzieren konnte), allein durch die GRV nicht erreicht werden konnte. Dies war Folge der Koppelung der Rente an die »allgemeine Bemessungsgrundlage«, die der aktuellen Lohnentwicklung zeitversetzt folgte. Ein im Lebensverlauf gerade durchschnittlich verdienender Arbeitnehmer mit 40 Versicherungsjahren (ein sogenannter »Eckrentner«) erreichte somit auch nicht 60 Prozent des durchschnittlichen Bruttoentgelts, sondern nur 60 Prozent der allgemeinen Bemessungsgrundlage. Das tatsächliche Rentenniveau war deshalb umso niedriger, je stärker die Löhne stiegen. Dennoch wurde die angebliche »Lebensstandardsicherung« durch die GRV mehr und mehr zur dominierenden politischen Aussage, obgleich bereits damals der zuständige Abteilungsleiter im Arbeitsministerium einräumte, die GRV-Rente stelle nur eine »Mindestsicherung« dar und es sei zweckmäßig, daneben privat vorzusorgen.

Durch die deutlichen Rentenerhöhungen infolge der Reform stieg auch der Finanzbedarf der GRV. Der Beitragssatz wurde von 11 auf 14 Prozent erhöht, und zwar für die kommenden zehn Jahre. Hinzu kam ein Bundeszuschuss, der etwa ein Drittel der Ausgaben deckte. Unstrittig war schon seinerzeit, dass der Beitragssatz künftig steigen würde, vor allem wegen der Alterung der Bevölkerung (Stichwort: »Rentenberg«). Das Ausmaß war allerdings strittig. So wurde der Versicherungsmathematiker Georg Heubeck vom Bundesfinanzminister – der das Gesetzesvorhaben selbst nach Vorlage des Regierungsentwurfs noch substanziell verändern wollte – mit einer Überprüfung der Berechnungen des Arbeitsministeriums beauftragt. Heubeck errechnete für 1986 einen Beitragssatz von 24,2 Prozent, während das Arbeitsministerium nur von 18,25 Prozent ausging. Die Differenz ergab sich primär dadurch, dass das Ministerium eine konstante, Heubeck dagegen (realitätsnäher) eine steigende Lebenserwartung unterstellte. Tatsächlich betrug 1986 der Beitragssatz 19,2 Prozent.

Eine schon vor 50 Jahren und bis heute immer wieder intensiv diskutierte Frage war auch, welche Ausgaben durch Sozialversicherungsbeiträge und welche aus Steuern finanziert werden sollten. So vertrat die SPD seinerzeit die Auffassung, dass bei der Rentenberechnung berücksichtigte Umverteilungsmaßnahmen (oft als »versicherungsfremde Leistungen« bezeichnet) aus öffentlichen Mitteln zu finanzieren seien, wie etwa die Berücksichtigung von Kriegsdienstzeiten. Der Bund hingegen war – bis in die jüngste Zeit – wiederholt bestrebt, sich auf Kosten der Sozialversicherungsträger finanziell zu entlasten.

Besonders umstritten war zudem das Finanzierungsverfahren. Ursprünglich war das maßgebende Konzept auch für die GRV, die entstehenden Ansprüche – analog zu einer Privatversicherung – durch einen »Kapitalstock« abzusichern. Dies schlug allerdings fehl, da bereits der Erste Weltkrieg, die Inflationsjahre und die Weltwirtschaftskrise das angesammelte Vermögen entwertet hatten. Auch nach Ende des Zweiten Weltkriegs war kein Vermögen mehr vorhanden, da sich in den Kassen der Versicherungsträger vor allem nun wertlose Staatsschuldpapiere befanden. Bei einem erneuten Vermögensaufbau hätten die Mittel für die als notwendig erachtete Erhöhung der Alters- und Invaliditätsrenten nicht ausgereicht.

So setzte sich die Vorstellung durch, dass in einem staatlichen Pflichtversicherungssystem wie der GRV im Unterschied zu einer Privatversicherung die Möglichkeit besteht, die laufenden Ausgaben durch die jeweils laufenden Einnahmen zu decken (Umlageverfahren). Dieser Weg wurde im Prinzip auch eingeschlagen, war und ist jedoch bis heute heftig umstritten. So befürchtete die Zentralbank beispielsweise ein Erlahmen der Sparbereitschaft, was »einen unentbehrlichen Pfeiler der freiheitlichen Wirtschaftsordnung zum Einsturz« bringen könnte. Doch nicht nur diese Sorge, sondern auch die Furcht vor negativen Folgen für private Lebensversicherungsunternehmen sollten sich schon bald als grundlos herausstellen.

Bereits seinerzeit wurde die Umlagefinanzierung allerdings als wichtige Voraussetzung dafür angeführt, die angestrebte (Wieder-)Vereinigung der beiden deutschen Nachkriegsstaaten auch in der Alterssicherung ohne Anlaufzeit zu realisieren. Dies wurde als entscheidender Vorteil gegenüber einer kapitalfundierten Alterssicherung angesehen. So formulierte der Nestor der katholischen Soziallehre Oswald von Nell-Breuning 1956: »Das Kapitaldeckungsverfahren braucht 40 bis 50 Jahre Anlaufzeit, der ›neue Plan‹ braucht keine Anlaufzeit; das ist sein ungeheuerer Vorteil im Hinblick auf die Wiedervereinigung.« Dies sollte sich im Jahre 1990 vollauf bestätigen. Keiner der Verfechter der Kapitaldeckung schlug bei der Wiedervereinigung vor, auf die Umlagefinanzierung zu verzichten, obgleich diese – so beispielsweise die Kritik des Bonner Ökonomen Manfred Neumann – »nach dem Vorsorgeprinzip primitiver Gesellschaften« funktioniere.

Gefahr großer Unterschiede beim Einkommen zukünftiger Rentner

War das 1957 geschaffene Rentensystem »marode«, eine »Fehlkonstruktion«, wie heute viele Kritiker gern behaupten? Unstrittig ist, dass die damalige Reform maßgeblich dazu beigetragen hat, dass Altersarmut in Deutschland zunehmend an Bedeutung verloren hat. Dies aber könnte sich durch die jüngsten politischen Entscheidungen schon bald wieder ändern.

An die Stelle des ursprünglich leistungsdefinierten Systems, bei dem das Absicherungsniveau im Zentrum stand, ist ein beitragsdefiniertes System getreten, mit einer Deckelung des Beitragssatzes in der GRV und immer weiter sinkendem Rentenniveau. Das umlagefinanzierte System soll dadurch schrumpfen und teilweise durch private Kapiteldeckung ersetzt werden. Das erhöht jedoch für lange Zeit nicht nur die Vorsorgekosten für die Bürger. Angesichts längerer Arbeitslosigkeitszeiten in den Erwerbsbiografien und unterschiedlicher Vorsorgemöglichkeiten wächst auch die Gefahr immer stärkerer Einkommensungleichheit im Alter. Zudem ist zu berücksichtigen, dass viele Finanzierungsprobleme der GRV durch politische (Fehl-)Entscheidungen ausgelöst wurden und nicht – wie oft behauptet – Ergebnis eines Systemfehlers sind.

Der DGB-Bundesvorstand sprach anlässlich der Rentenreform von »der sozialen Großtat des 20. Jahrhunderts«, der heutige SPD-Vorsitzende Kurt Beck bezeichnete die GRV erst kürzlich als »Erfolgsmodell«. Tatsächlich stehen wir 50 Jahre nach der Einführung der lohnbezogenen dynamischen GRV aber vor der politisch gewollten Demontage dieses »Erfolgsmodells«, denn angeblich ist das bisherige Leistungsniveau nicht mehr finanzierbar. Auf der anderen Seite sollen die Bürger jedoch die durch Leistungseinschnitte in der GRV entstehende Sicherungslücke nun durch den Ankauf von Finanzmarktprodukten schließen, um ihren Lebensstandard im Alter aufrechtzuerhalten. Über Risiken und Nebenwirkungen dieses »Paradigmenwechsels« wird kaum gesprochen. Zu viele Interessen stehen dem entgegen.

Winfried Schmähl ist Wirtschaftsprofessor mit Schwerpunkt Sozialpolitik, Direktor der Wirtschaftswissenschaftlichen Abteilung des Zentrums für Sozialpolitik an der Universität Bremen und war von 1986 bis 2000 Vorsitzender des Sozialbeirates der Bundesregierung

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