Untertanenfabrik? Ach wo!

Als Student in den 1960er Jahren sah ich im Staat den »Herrn der Untertanenfabrik«. Heute, in stürmischen Zeiten ganz anderer Art und als Sprecher eines großen Forschungsverbunds zum Staatswandel, erscheint mir der Staat eher als ein letzter, fragiler, bewahrenswerter Anker unserer Freiheiten. Das könnte den Unternehmern ähnlich gehen, wenn sie nach den neoliberalen Reformschüben ihres rheinischen Kapitalismus merken, dass sie durch ein Zuviel an Markt die politische Ordnung riskieren. Die große Politik in Berlin redet schon lange nicht mehr vom »Rückzug des Staates«: Krippenplätze, Bundeswehr in Afghanistan, Rechtsrahmen für den transatlantischen Binnenmarkt, Mindestlohn die Vorstellung von einem »Minimalstaat« dürfte jedenfalls passee sein.

Blicken wir zurück: Thomas Hobbes hat vor 356 Jahren mit seinem Leviathan die Revolution der Idee des Staates und seiner Untertanen angestoßen. Die Staatsgrundlage war nun nicht mehr naturrechtlich oder transzendent begründet, sondern die rationale Entscheidung der Individuen selbst. Der Siegeszug des Liberalismus in der Politik begann. Alles Politische wird seither mit den freien Entscheidungen derjenigen, die der Politik unterworfen sind, gerechtfertigt. Daraus erwächst heute die Behauptung, seit Hobbes ginge es um den Streit zwischen Individuum und Staat. In einem bundesdeutschen Wahlkampfslogan hieß das »Freiheit oder Sozialismus«. Die zentrale Parole des Politischen laute: So viel Freiheit fürs Individuum wie möglich, so wenig staatliche Eingriffe wie nötig. Ist der Staat also der Gegner der persönlichen Freiheit, der Feind des Liberalismus? Muss der Staat im 21.Jahrhundert »Auslaufmodell« werden, damit wir persönliche Freiheit samt Marktfreiheiten sichern können?

Nach allem, was uns vier Jahrhunderte Staatsgeschichte an Erkenntnissen hinterlassen haben, geht diese Sicht fehl.

Denn ohne starken Staat dies ist meine erste These ist Liberalismus gar nicht denkbar. Ohne ihn gibt es keinen Rechtsstaat, keine Marktwirtschaft, keine Demokratie und keinen Sozialstaat. Nur dank des Staates hatte der Liberalismus Erfolg in den vergangenen 400 Jahren.

Der Blick auf »zerfallene« und »zerfallende« Staaten wie etwa in Afrika macht deutlich, dass dieser Erfolg nicht mit schwachen, sondern nur mit starken, stabilen Staatsstrukturen zu erlangen war.

Meine zweite These lautet: Der Sieg des Liberalismus, der nur durch den Staat möglich wurde, hat in den vergangenen 30 Jahren selbst das Staatsfundament unterhöhlt. Nicht der Staat untergräbt den Liberalismus, sondern der Liberalismus untergräbt die eigenen Erfolgsbedingungen. Gesellschaften brauchen, so meine ich, auch in Zukunft »Staatlichkeit«, wenn die Erfolge des Liberalismus von Dauer sein sollen. Wobei Staat und Staatlichkeit heute nicht mehr im Nationalstaat aufgehen.

Die Idee der freien rationalen Entscheidung des Individuums als Grundlage staatlicher Gemeinschaft bei Hobbes hat sich nur schrittweise und vollständig erst spät verwirklichen lassen. Als 1648 der Westfälische Frieden den Dreißigjährigen Krieg endlich beendete, schuf dieser Frieden nach außen »souveräne« Staaten, setzte auf Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten und ermöglichte nach innen das staatliche Gewaltmonopol, ordnete also alle bisherigen gesellschaftlichen Gewalthaber einer Zentralinstanz unter. Die Einrichtungen und Symbole der neuen territorialen Ordnung stehende Heere, flächendeckende Verwaltung und herrschaftliche Repräsentation kamen so teuer, dass die bisherigen Finanzierungssysteme, die auf den königlichen Domänen und Gütern aufbauten, nicht mehr ausreichten. Die Territorialstaaten schufen daher im Merkantilismus nicht nur überregionale Märkte mit einheitlichen Maßen und Währungen, sie regten auch Vorindustrialisierung und Handel an und erhoben auf die entsprechenden Produkte ihre Steuern.

Binnenmärkte funktionieren in größerem Umfang nur, wenn sie vom Rechtsstaat getragen sind. Der ausgreifende Territorialstaat bot daher mit seinem Gewaltmonopol die wesentlich erfolgreichere Alternative zu politischen Verbünden wie der Hanse.

»No taxation without representation«, keine Besteuerung ohne Vertretung: Angefangen von der Boston Tea Party im Dezember 1773 bis hin zur Französischen Revolution 1789 endete das 18.Jahrhundert damit, dass der »Bourgeois« seine Steuerlast nur dann schultern wollte, wenn er auch als Bürger über die Verwendung »seines« Geldes mitreden durfte. Die industrielle Revolution brachte den vierten Stand und seine Forderungen nach Gleichheit auf die Tagesordnung. Spätestens der New Deal in den USA von 1933 an zeigt, dass der moderne Wohlfahrtsstaat wirklich ein Kind der Demokratie ist. Der Staat wurde im Zeitalter des allgemeinen und gleichen Wahlrechts für die Bevölkerungsmehrheit zum Mittel, die als ungerecht empfundene Verteilung von Wohlstand durch den Markt zu ändern und zwar politisch über eine staatlich gesteuerte »zweite« Verteilung.

Diese zentrale Rolle des Staates findet sich übrigens auch in den liberalen Theorien: Der Ordoliberalismus, dem wir bis heute in der Bundesrepublik ein Gutteil des Wirtschaftswunders zuschreiben, ist ohne zugreifenden Staat nicht zu denken. Walter Eucken und Alfred Müller-Armack, die beiden geistigen Väter dieses Ordoliberalismus, sahen in den Wettbewerbsbeschränkungen, den Kartellen, Monopolen und Absprachen ein Kernproblem der schwachen Wirtschaftsentwicklung zwischen den Kriegen. Der starke Staat hatte daher in ihren Augen erst einmal für Wettbewerb und freien Markt zu sorgen.

Wer also heute noch mehr Markt und weniger Staat fordert, hat diese Geschichte nicht verstanden. Ohne starken Staat gibt es gar keinen Markt. Ohne Staat gibt es keine Demokratie, jedenfalls nicht in der Fläche. Und ohne Staat gibt es kaum Rechtssicherheit oder Wohlfahrt.

Seit den 1980er Jahren setzt die Globalisierung den klassischen nationalen demokratischen Rechts- und Interventionsstaat unter Druck.

Mindestens zwei Motoren treiben diese Entwicklung an: der technologische Wandel, also Internet, Telekommunikation und Computer, sowie politische Entscheidungen. Diese politischen Entscheidungen vollzogen sich im Staatsraum. Globalisierung ist, zugespitzt, zu einem wesentlichen Teil Selbsttransformation der Staatenwelt. Weltweite Liberalisierung und Privatisierung beruhen auf politischen Entscheidungen. Dementsprechend sind ihre Auswirkungen politische, nämlich: die erhöhten Abwanderungschancen für Kapital aus nationaler Besteuerung, die grenzüberschreitende Marktintegration und die sektoralen Mehrebenensysteme des Regierens, die sich in der EU und bei der Welthandelsorganisation, der WTO, abzeichnen. Letztere überwölben Gemeinden, Land und Bund mit zusätzlichen politischen Ebenen. Weder ersetzen diese Mehrebenensysteme den klassischen Nationalstaat, noch zerfällt er oder wird überflüssig. Der Staat vermag zwar kaum mehr Dinge allein zu tun, aber ohne ihn bewegt sich auch nur wenig. Das zeigen vor allem zwei Bereiche: die Durchsetzung des Rechtes und die demokratische Legitimation.

In der neuen Topografie des Politischen ist der klassische Nationalstaat in ein engmaschiges Netzwerk eingebunden. Es umfasst diverse Staaten, unterschiedliche gesellschaftliche Akteure also vor allem multinationale Konzerne und transnationale Interessengruppen sowie internationale Organisationen. Damit offenbaren sich zentrale Denkfehler mancher liberaler Staatskritik der vergangenen Jahre. Vom amerikanischen Neoliberalen Grover Norquist einem intellektuellen Vater der US-Steuersenkungsbewegung stammt der Satz, er wolle den Staat zwar nicht abschaffen, aber ihn wenigstens so klein schrumpfen, dass er ihn ins Bad schleppen und dort in der Badewanne ersäufen könne. Zwei Fehlschlüsse fallen auf: Es hilft in einem Mehrebenensystem des Regierens wenig, ein einzelnes Element, den Nationalstaat, herauszubrechen. Zudem hätte Norquist mit dem auf Wannengröße geschrumpften Staat gleich Demokratie und Rechtsstaatlichkeit entscheidend geschwächt also den Liberalismus nebenbei mit erledigt.

Die neue Topografie des Politischen samt den klassischen Nationalstaaten setzt sich, wie schon bei Hobbes, aus unterschiedlichsten individuellen und korporativen Akteuren zusammen.

Doch herrschen nun neue Bedingungen und Herausforderungen, die Komplexität nimmt massiv zu. Zwei Aufgaben erwachsen damit der Politik: Erstens, die Integration des politischen Systems ist die zentrale Aufgabe von Verfassung und Recht. Im alten Nationalstaat war vergleichsweise klar definiert, wer, wo und wie zu integrieren war.

Auch Mehrebenensysteme des Regierens stehen vor dieser »Verfassungs«-Aufgabe. Aber sie besitzen keine eindeutige territoriale oder institutionelle Grundlage. Die Übertragung nationalstaatlicher Prinzipien auf solch ein System ist höchst problematisch, weil in ihnen der »nationale Container-Staat« immer mitgedacht ist.

Mehrebenensysteme funktionieren eben anders und sind mit dem klassischen Nationalstaat nicht ohne Weiteres vergleichbar.

Man kann das am Beispiel der EU verdeutlichen. Sie umfasst 27 Mitgliedstaaten. An der Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehrsfreiheit des Binnenmarkts nehmen aber 31 Staaten teil auch Liechtenstein, Norwegen, Island und die Schweiz. Die Freizügigkeit von Personen, die das Schengen-Abkommen garantiert, umfasst jedoch nur 13 Mitgliedstaaten plus Liechtenstein, Island, Norwegen und die Schweiz. Irland und Großbritannien sind teilweise eingeschlossen, die 12 neuen Mitgliedstaaten brauchen Übergangszeiten.

Den Euro wiederum haben 13 mit den Schengen-Staaten nur teilweise identische Mitgliedstaaten als gesetzliches Zahlungsmittel eingeführt plus Montenegro und Makedonien, die ihn verwenden, ohne dem Europäischen Zentralbankrat anzugehören. Das sind vier ganz verschiedene, ineinander verschachtelte Reichweiten von »Regieren jenseits des Nationalstaats«, also vier unterschiedliche funktionale Strukturen von Mehrebenenregieren. Mit dem politischen System eines klassischen, auch föderalen Nationalstaats hat das nicht mehr viel gemein. Heute muss also eine neue Form der Integration gedacht und entwickelt werden, die unabhängig vom Nationalstaat funktionieren kann.

Zweitens stellt sich die Frage: Woher beziehen diese Mehrebenensysteme die demokratische Legitimation? Solche Systeme des Regierens brauchen sie, wenn in ihnen politische Entscheidungen fallen. Dabei geraten klassische Verfahren demokratischer Legitimierung Wahlen, Referenden rasch an ihre Grenzen. In solchen großen Systemen fehlt meist das Wir-Gefühl. Nicht wenige behaupten, es sei vorpolitischen Ursprungs: Politische Systeme könne es nur geben, wenn das Wir-Gefühl schon vor ihrer Gründung vorhanden war. Aber weder Markt noch Demokratie, nicht einmal die Nation, sind vorpolitisch. Sie sind gemacht, leben mit und in unseren politischen Entscheidungen.

In dieser neuen Topografie des Politischen müssen also einer Lokomotive während der Fahrt die Räder ausgewechselt werden: Tägliche politische Problemlösung geht zwangsläufig Hand in Hand mit dem Auf- und Ausbau der »Konstitutionalisierung«, dem rechtlichen Verfassen dieser Mehrebenensysteme. Bislang war der Nationalstaat selbstverständlicher Rahmen. Er schützte das Individuum so erfolgreich, dass es selbst zwischenzeitlich die Fundamente des demokratischen Rechts- und Interventionsstaates aushöhlen konnte.

Wollen wir den liberalen Bürger und seine Freiheit weiterhin sichern, sind Losungen wie »Mehr Markt, weniger Staat« so fehl am Platze wie die Behauptung, Politik funktioniere nur als Nutzung vorpolitischer, »natürlicher« Ressourcen. Das Gegenteil ist richtig.

Wer noch mehr Liberalisierung und Privatisierung will, muss erklären, wie er diese zusätzliche Freiheit noch sichern will. Auch ein globalisierter, freier Markt bedarf wenn er Markt bleiben und nicht zum Schlachtfeld werden soll der Rechtsdurchsetzung und wohlfahrtlichen Abfederung. Solche Zwangsmittel müssen heute demokratisch legitimiert sein. Demokratie aber muss erst organisiert, zum politisch Selbstverständlichen werden. Als »Container«-Nationalstaat ist der Staat längst Auslaufmodell. Als zentraler Teil der neuen Topografie des Politischen, wie ich sie genannt habe, eben der vielfältigen funktional organisierten Systeme von Mehrebenenregieren, gehört ihm aber jede Zukunft. Das gilt gerade, weil wir der liberalen Moderne verpflichtet bleiben. Auch die Unternehmer wollen doch mit der Losung »Mehr Markt« nicht im Jenseits von Staatlichkeit und geordnetem Wirtschaften landen.

Stephan Leibfried ist Sprecher des von der Deutschen Forschungsgemeinschaft finanzierten Sonderforschungsbereichs »Staatlichkeit im Wandel« an der Universität Bremen. Dort geht es um Bestandsaufnahme und Erklärung des Staatswandels im Westen seit den 1970er Jahren. Der Beitrag ist eine überarbeitete Fassung einer Rede vom 25. März 2007 auf dem 45. Kolloquium der Walter-Raymond-Stiftung der Bundesvereinigung der deutschen Arbeitgeberverbände