Innere Sicherheit Die rote Linie

Terrorismus und Lauschangriff, al-Qaida und Online-Durchsuchung: Wie der Rechtsstaat die Balance zwischen Freiheit und Sicherheit wahren kann.

Freiheit oder Sicherheit? Leben gegen Leben? Wenn es derart grundsätzlich wird in der Diskussion über den Antiterrorkampf, lohnt es, einen Blick zurück zu werfen und mit denen zu sprechen, die in der Vergangenheit Verantwortung getragen haben und schwierige Abwägungen treffen mussten.

Hans-Jochen Vogel, Justizminister in den RAF-Jahren, nennt drei große Bewährungsproben, die der deutsche Rechtsstaat in den zurückliegenden drei Jahrzehnten zu bestehen hatte: den linksextremistischen Terror in den siebziger Jahren, die organisierte Kriminalität in den Neunzigern, den islamistischen Terror heute. Auch dem gegenwärtigen Innenminister Wolfgang Schäuble und seinem Vorgänger, Otto Schily, fallen auf Anhieb diese drei Beispiele ein. Genauso wie Dieter Grimm, dem Staatsrechtler und ehemaligen Richter am Bundesverfassungsgericht.

Im Herbst 1977 müssen der damalige Kanzler Helmut Schmidt und seine sozial-liberale Koalition innerhalb von sieben Wochen gleich mehrere schwierige Entscheidungen treffen. Am 5. September 1977 entführt ein Kommando der Roten Armee Fraktion den Arbeitgeberpräsidenten Hanns Martin Schleyer und droht mit dessen Tötung, falls nicht elf RAF-Terroristen aus dem Gefängnis entlassen würden – elf potenzielle Mörder, die in Freiheit sicherlich weitere Anschläge planen und verüben würden. Um dieser Forderung Nachdruck zu verleihen, kapern vier Palästinenser am 13. Oktober ein deutsches Verkehrsflugzeug mit 90 Passagieren, leiten es nach Mogadischu um, erschießen einen der beiden Piloten und kündigen die Hinrichtung weiterer Geiseln an.

Im Lichte dieser furchtbaren Entwicklung wendet sich Schleyers Familie am 15. Oktober verzweifelt an das Bundesverfassungsgericht und beantragt, der Bundesregierung aufzugeben, die elf RAF-Gefangenen freizulassen, um das Leben des Entführten zu retten. Karlsruhe lehnt ab. Am frühen Morgen des 18. Oktober stürmen Polizisten der GSG9 auf Befehl der Bundesregierung die Lufthansa-Maschine auf dem Flughafen von Mogadischu und befreien die Geiseln. Tags darauf wird in Mülhausen im Elsass Hanns Martin Schleyers Leiche gefunden. Die Bundesregierung hat sich nicht erpressen lassen, aber die Terroristen haben ihre furchtbare Drohung wahr gemacht.

Selbst wenn die Gefahren der RAF-Zeit und die neuen Bedrohungen des islamistischen Terrors nicht völlig vergleichbar sind, so gilt doch: Im Extremfall müssen Regierungen mitunter dramatische Entscheidungen treffen, für die sich im Gesetzbuch keine Handlungsanweisung findet und die sich darum in einer rechtlichen Grauzone bewegen. Aber wie weit darf eine Regierung hierbei gehen?

Helmut Schmidt, der eiserne Kanzler im Herbst 1977, weist nicht ohne Stolz darauf hin, dass seine Regierung in den Jahren der terroristischen Bedrohung den Rechtsstaat bewahrt habe. »Wir haben jeden Tag dafür gesorgt«, sagt Helmut Schmidt, »dass wir nichts taten, was das Grundgesetz verletzen würde.« Dies sei vor allem seinem Justizminister zu verdanken gewesen »und dessen penibler Eigenart«.

Hans-Jochen Vogel vertraute der Kanzler in dieser aufgerauten Zeit nahezu blind, denn auch damals machte nicht jeder Vorschlag vor der roten Linie des Grundgesetzes halt. Vogel erinnert sich zum Beispiel an die Forderung nach einer bedingten Todesstrafe für verurteilte RAF-Mörder. Sie sollte für den Fall vollstreckt werden, dass Terroristen die Inhaftierten freizupressen versuchten. »Ich machte dem Bittsteller sofort klar«, sagt Vogel, »dass bereits die Wiedereinführung der Todesstrafe auf meinen entschiedenen Widerstand stoßen würde.«

Es wurden auch weniger radikale und gleichwohl bedenkliche Wünsche zur besseren Terrorbekämpfung geäußert. »Mehr als einmal musste ich darauf hinweisen«, sagt Vogel, »dass unsere Verfassung unübersteigbare Vorentscheidungen getroffen hat, wie die Unantastbarkeit der Menschenwürde, das Folterverbot, den Rechtsstaat. Und jedes Mal habe ich betont: Wenn wir an diesen Grundfesten rütteln, arbeiten wir den Terroristen in die Hände, die unser freiheitliches Gemeinwesen beseitigen wollen.«

Dennoch weiß auch Vogel nur zu gut, dass Ausnahmesituationen einen Politiker dazu zwingen können, Grenzen des Rechts zu strapazieren, gar zu verletzen. Der Einsatz eines entführten Passagierflugzeuges als Massenvernichtungswaffe wäre einer dieser Extremfälle. »Wir haben es seit dem 11. September 2001 mit einem anderen Terrorismus zu tun als zur RAF-Zeit«, sagt Vogel. Es sei ungleich schwerer, den Staat und die Menschen vor Selbstmordattentätern zu schützen. Und dann spricht der Justizminister von 1977 einen Satz, der für ihn bis heute gilt: »Doch ein Unrecht – wie etwa die Tötung Unschuldiger zur Rettung anderer Unschuldiger – kann niemals Recht sein, selbst wenn die Gefahr vielleicht keine andere Entscheidung zulässt.« In einer äußersten Notlage, sagt Vogel, müsse eine Regierung ihr Handeln selbst verantworten und dürfe nicht darauf setzen, dass der Staat ihre Entscheidung bereits im Voraus legitimiere.

Deutschland vor dreißig Jahren – auch damals wurden Antiterrorpakete geschnürt, und am Rechtsstaat wurde kräftig gerüttelt. Der Verteidigerausschluss und das Kontaktsperregesetz, mit dem jede Verbindung eines RAF-Gefangenen zu seiner Außenwelt unterbrochen werden durfte, sind nur zwei Beispiele. Zudem führte der damalige Chef des Bundeskriminalamts die elektronische Rasterfahndung ein, in deren Fänge zwar mancher Terrorist, aber ebenso mancher Unverdächtige geriet. Horst Herold schuf den modernen Präventionsstaat und hebelte die freiheitliche Regel aus, dass ein rechtstreuer Bürger sich die Obrigkeit vom Leib halten kann. Und dennoch: Mit Recht betont Hans-Jochen Vogel, dass die Verfassung damals selbst im Lichte größter Gefahr unangetastet blieb: »Was wir machten, hielt sogar den kritischen Augen des Verfassungsgerichts stand.«

Wie anders die Lage zwei Jahrzehnte später. Es sind die neunziger Jahre, die Mauer ist gefallen, der RAF-Terror fast vergessen, in Deutschland regieren Helmut Kohl und die christlich-liberale Koalition. Die wiedervereinte Republik entdeckt einen neuen Feind: die organisierte Kriminalität. »Palermo ist überall«, warnen deutsche Sicherheitspolitiker und fordern drastische Gesetze gegen ausländische Verbrecherbanden, die sich angeblich den demokratischen Staat und dessen Institutionen gefügig machen wollen.

Zum Symbol gerät der Streit um die Einführung des Großen Lauschangriffs, der – für die Zwecke der Strafverfolgung – nicht ohne eine Grundgesetzänderung zu haben ist. Für die einen liegt in heimlichen Mikrofonen unterm Ehebett der Schlüssel für einen erfolgreichen Kampf gegen die Mafia. Für die anderen ist der Lauschangriff des Teufels, verletze er doch den Kern der Privatsphäre. Am Ende siegen die Befürworter, auf der Strecke bleiben das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung und die liberale Justizministerin Sabine Leutheusser-Schnarrenberger. Sie tritt aus Protest gegen den Eingriff in die Verfassung zurück.

Der Große Lauschangriff markiert eine Wende. Was im deutschen Terrorherbst 1977 noch tabu war, gilt nicht mehr, das Grundgesetz darf beschnitten werden – sogar für die gewöhnliche Verbrechensbekämpfung. Ironie der Geschichte: Wegbereiter des sozialdemokratischen Ja zum Lauschangriff ist der Abgeordnete Otto Schily, Bedenkenträger hingegen sein Fraktionskollege Hans-Jochen Vogel. Zwanzig Jahre zuvor hatte Anwalt Schily den damaligen Justizminister noch beschuldigt, mit seinen RAF-Gesetzen den Rechtsstaat zu ruinieren. Jetzt ist es Vogel, der vor einer schweren Beschädigung des Rechtsstaats warnt und Schily in den Arm fällt. Vogel und einigen anderen wackeren Mitstreitern gelingt es, wenigstens die Geheimnisträger, also Anwälte, Ärzte und Priester, vor Wanzen zu schützen. Im Januar 1998 wird die Verfassung geändert und der Lauschangriff Gesetz.

Heute, fast zehn Jahre später, spielt er kaum noch eine Rolle. Die Polizei macht so gut wie nie davon Gebrauch, das Verfassungsgericht setzte hohe Hürden. Der Lauschangriff hat also wenig Unheil angerichtet, könnte man sagen, warum dann das Geschrei? Natürlich hat der Lauschangriff die Verfassung nicht aus den Angeln gehoben, gleichwohl macht sich seitdem das Empfinden breit, die Verfassung habe an schützender Kraft verloren. So ist das eben, wenn in eine Festungsmauer Löcher geschlagen werden. Außerdem ist das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung kein unbedeutender Wert, stärkt er doch das Sicherheits- und Lebensgefühl. »Wird dieses verletzt, leidet zwangsläufig das Vertrauen«, sagt der ehemalige Verfassungsrichter Dieter Grimm.

Und nun, im Jahre sieben nach den Anschlägen auf das World Trade Center und das Pentagon, besteht der deutsche Rechtsstaat da seine dritte Bewährungsprobe? Man ist geneigt, vorsichtig mit Ja zu antworten, denn bislang haben die Regierenden trotz allem Maß gehalten. Doch auf die Zukunft möchte man keine Wette abschließen, zumal wir in Deutschland zum Glück noch keinen verheerenden Terrorangriff erleben mussten. Was dann geschehen würde, weiß niemand. Es bleibt jedenfalls ein mulmiges Gefühl, wenn Wolfgang Schäuble, als Innen- immerhin auch Verfassungsminister, ein Büchlein des Kölner Rechtsprofessors Otto Depenheuer anpreist, in dem dieser tatsächlich fordert: »Im hereinbrechenden Zeitalter des Terrorismus aber gibt es eine moralische Verpflichtung, auch das ›Undenkbare zu denken‹.«

Einige Kollegen Depenheuers haben längst aufgeschrieben, was das heißen könnte. So erklärt ein Professor aus Bonn die Menschenwürde plötzlich für antastbar, legitimiert ein Zweiter die Aufweichung des Folterverbots und entwirft ein Dritter auf dem Reißbrett ein Feindrecht, das die allgemeinen Prinzipien des fairen Prozesses für Al-Qaida-Gefangene außer Kraft setzt. Wo ist hier noch eine rote Linie?

Er habe einen dringenden Wunsch, sagt Hans-Jochen Vogel: »Dass der Grundkonsens unter allen Verantwortlichen und unter allen gerecht Denkenden auch heute erhalten bleibt.« Diesen Wunsch würden auch Otto Schily und Wolfgang Schäuble stützen, die zwei deutschen Innenminister in der Zeit nach dem 11. September. Sie sagen aber zugleich, dass die neuen Gefahren neue Antworten erforderten und unsere Gesetze auf Selbstmordattentäter, die massenhaft morden, international vernetzt sind und Schutz in auseinanderfallenden Staaten finden, eben nicht mehr recht passen würden.

Auch Hans-Jochen Vogel und Dieter Grimm sagen, dass die alten Rechtskriterien nicht mehr richtig greifen. »Hier das Strafrecht, dort das Kriegsrecht, das funktioniert so nicht«, meint Grimm. Vielleicht müsse man tatsächlich eine dritte Kategorie entwickeln. Sogleich aber fügt er unmissverständlich hinzu: »Dass bedeutet allerdings nicht, dass der Staat sich seiner Verfassung entledigen darf. Die Fesseln des Rechts gelten nach wie vor.« Grimm stört besonders das ewige Gerede vom »Krieg« gegen den Terror. Dieses Wort intendiere doch nur: Achtung, freie Bahn für die Obrigkeit!

Längst aber geht es nicht mehr nur um die Achtung der ersten großen roten Linie, um die Menschenwürde und den Rechtsstaat. Dahinter tauchen weitere gefährdete Linien auf. Sie sind zwar nicht unantastbar, sollten aber nur in großer Not verrückt werden. Dazu zählen die Privatsphäre, die Persönlichkeitsrechte, das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, das Post- und Fernmeldegeheimnis. Doch der Respekt vor diesen Grundrechten ist geschwunden, die Raster- und Schleierfahndung, zentrale Antiterrordateien und verdachtsunabhängige Kontrollen, heimliche Abfragen von Kontobewegungen und Flugverbindungen zeugen davon.

Wir seien auf dem besten Weg in einen Überwachungs- und Präventionsstaat, warnte Dieter Grimm schon zu einer Zeit, als der 11. September allenfalls in Science-Fiction-Filmen auftauchte. Inzwischen ist die Fiktion Wirklichkeit und gibt es zum Präventionsstaat wohl auch keine Alternative. Gleichwohl hat er einen hohen Preis: Wer Gefahrenquellen frühzeitig aufspüren will, muss massenhaft Informationen sammeln, und zwar weit im Vorfeld eines konkreten Verdachts. Der Präventionsstaat beeinträchtigt das Privatleben und rückt jedermann überall zu Leibe – zu Hause, auf Reisen, am Telefon, am Computer.

Dennoch zeigen die vergangenen dreißig Jahre, dass Freiheit und Sicherheit durchaus immer wieder ins Gleichgewicht gebracht werden können, jedenfalls wenn dabei vier Grundsätze beachtet werden. Das erste Prinzip: Seit den Anschlägen vom 11. September muss in der Tat über vieles nachgedacht werden, was aber nicht heißt, dass auch alles gedacht werden darf. Die Menschenwürde etwa, das Folterverbot und der Rechtsstaat sind unantastbar. Wer daran rüttelt, zerstört das Fundament unseres freiheitlichen Gemeinwesens.

Das zweite Prinzip: Alle Grundrechte haben einen hohen Wert, eine Verfassung verändert man nur im Notfall. Erscheint der Eingriff in ein Freiheitsrecht gleichwohl unausweichlich, muss der Gesetzgeber der Polizei, den Meldeämtern, der Exekutive insgesamt Hürden setzen. Je gravierender und tiefer der Eingriff, desto höher müssen die Barrieren sein – checks and balances. Diese Verlagerung der Gewichte ist in Deutschland noch immer keine Selbstverständlichkeit, der Streit um den Großen Lauschangriff dient da als warnendes Beispiel. Schon Mitte der neunziger Jahre forderten wohlmeinende Kritiker zu Recht, sich bei der Ausgestaltung des Gesetzes an den strengen Regeln Amerikas zu orientieren. Dort nämlich müssen die genehmigenden Richter schriftlich Rechenschaft ablegen über den Umfang der Abhöraktion, über Dauer, Erfolg und Kosten. Das macht zwar viel Mühe, schärft aber den Sinn für die Privatsphäre, für den Wert der Verfassung und zügelt die Schnüffelwut. Der Rat wurde in den Wind geschlagen – bis Karlsruhe ein Machtwort sprach.

Prinzip Nummer drei: Sicherheitsgesetze mit einschneidenden Folgen für die Freiheitsrechte sollten nur auf Zeit erlassen werden. Denn jede Verlängerung zwingt den Gesetzgeber zu einer öffentlichen Debatte, einem Rechenschaftsbericht und zur Beantwortung der Frage, ob die Bedrohung tatsächlich fortwährt.

Das vierte Prinzip: Wichtigster Garant der Grundrechte und des Rechtsstaats sind die Gerichte. Ihre Unabhängigkeit darf auch in Zeiten größter Bedrohungen nicht geschmälert werden.

Ob Schmidt, Schily oder Schäuble, sie alle haben sich an Karlsruhe und an Richtern wie Dieter Grimm gerieben und sie manches Mal zum Teufel gewünscht. Vor Kurzem fragte auf einer Diskussionsveranstaltung eine Frau Innenminister Schäuble, ob ihn das Bundesverfassungsgericht nicht bisweilen nerve. Ach ja, sagte der Minister, aber es gebe noch viele andere berufene Hüter des Grundgesetzes, zum Beispiel ihn. Die hätten alle etwas zu sagen, deshalb liege man auch so oft über den besten Ausgleich von Sicherheit und Freiheit im Streit. Wolfgang Schäuble verschwieg allerdings einen kleinen Unterschied. Das letzte Wort über die roten Linien der Verfassung haben seit fast 60 Jahren die Richter. Zum Glück.