Innere Sicherheit

Aus der Balance

Im Kampf gegen den Terrorismus läuft der Staat Gefahr, die Freiheit der Sicherheit zu opfern. Eine Antwort auf Wolfgang Schäuble

Wer die Freiheit für den Preis der Sicherheit hält, hat schlecht gerechnet. Zwar stimmt es, dass die Freiheit wenig nutzt, wenn man unausgesetzt um Leib und Leben fürchten muss. Seinen Bürgern Sicherheit zu gewährleisten ist die erste Aufgabe des Staates. Wenn er sie nicht mehr erfüllt, verliert er seine Legitimation. Aber stimmt es auch, dass jemand, der seine grundrechtlich geschützte Freiheit gegenüber der Staatsgewalt aufgibt, sich sicher fühlen kann? Oder hat er nur eine Gefahrenquelle gegen die andere ausgewechselt?

Am Luftsicherheitsgesetz ist erkennbar geworden, zu welchem Ergebnis der Tausch führen kann. Mit diesem Gesetz nahm sich der Staat das Recht heraus, unschuldige Passagiere eines gekaperten Flugzeugs vorsätzlich zu töten, um dadurch andere vor dem drohenden Tod zu bewahren. Es gibt Juristen, die das Gesetz mit dem Argument zu rechtfertigen suchten, wer in Zeiten terroristischer Bedrohung einen Flug buche, willige damit in seine Tötung ein. Dieses Opfer sei dem Einzelnen im Interesse der Sicherheit anderer zuzumuten.

Freiheit und Sicherheit sind keine Gegensätze. Sie sind aber auch nicht notwendig in Harmonie. Freiheit produziert Sicherheitsrisiken, die sich nur durch Freiheitsbeschränkungen eindämmen lassen. Dabei darf aber das Ziel nicht aus den Augen verloren werden. In einem Land, das sich nach bitteren Erfahrungen in seinem obersten Verfassungsgrundsatz auf Achtung und Schutz der Menschenwürde festgelegt hat, geht es um die Sicherheit der Freiheit. In einem solchen Land darf dem Staat nicht jedes Mittel zur Bewahrung der Sicherheit recht sein.

Je kleiner die Gefahr, desto problematischer die Überwachung

Deswegen kommt es auch hier, wie meist, auf einen vernünftigen Ausgleich zwischen zwei gleich wichtigen und aufeinander angewiesenen Rechtsgütern an. Wie er im Einzelnen ausfällt, kann nicht abstrakt und ein für alle Mal, sondern nur im Blick auf die jeweilige Gefahrenlage bestimmt werden. Veränderte Risiken können eine veränderte Balance verlangen. Um diese Balance geht es zurzeit in vielen Ländern, die mögliche Ziele terroristischer Anschläge sind. Wo die Linie verläuft, hinter der die Balance aus den Fugen gerät, ist umstritten.

In Deutschland zieht sich dieser Streit mitten durch die Regierung. Dem Bundesinnenminister fallen ständig neue Sicherheitslücken auf, die er mit freiheitsbeschränkenden Gesetzen stopfen will. Die Bundesjustizministerin verweist darauf, dass sich nicht alle Vorschläge mit dem Grundgesetz vereinbaren lassen. In der Tat hat das Bundesverfassungsgericht zwei von drei nach den Anschlägen vom 11. September 2001 verabschiedeten Antiterrorgesetzen des Bundes und der Länder für verfassungswidrig erklärt und für das dritte eine einschränkende Interpretation vorgeschrieben.

Nimmt man diejenigen Gesetze hinzu, welche schon vor dem 11. September in Kraft getreten und ebenfalls mit der veränderten Gefahrenlage gerechtfertigt worden waren, wie das Gesetz über die Abhörbefugnisse des BND von 1997 und das Gesetz über den Großen Lauschangriff von 1998, dann sind es sogar vier von fünf Gesetzesänderungen, die der verfassungsgerichtlichen Prüfung nicht standhielten. In allen Fällen kam das Verfassungsgericht zu dem Schluss, dass der Gesetzgeber in seinem Streben nach Sicherheit die Grundrechte der Bürger übermäßig eingeschränkt hatte.

Mit Ausnahme des Luftsicherheitsgesetzes, das den Einsatz der Luftwaffe im Innern vorsah, betrafen die Gesetze allesamt die heimliche Informationsgewinnung. Das ist charakteristisch für die Bekämpfung neuartiger Gefahren wie organisierte Kriminalität, Waffenschmuggel und eben Terrorismus. Der Staat setzt in diesem Kampf auf Prävention. Er sucht der Straftat zuvorzukommen und die Gefahr schon im Keim zu ersticken.

Prävention gibt es nicht erst seit dem Terrorismus. Immer schon war die Polizei auch dazu da, Straftaten zu verhüten und Gefahren abzuwenden. Doch brauchte sie, um einschreiten zu dürfen, zumindest eine bevorstehende Tat oder eine manifeste Gefahr. Angesichts der neuartigen Bedrohungen ist die Prävention aber immer weiter nach vorn verschoben worden. Es geht heute nicht mehr nur darum, einen Verdächtigen zu observieren, sondern überhaupt erst Anhaltspunkte für einen Verdacht oder einen künftigen Gefahrenherd zu finden.

Damit wächst der Informationshunger des Staates erheblich. Er lässt sich freilich nur heimlich stillen. Deswegen wachsen auch die Geheimdienste und ihre Befugnisse. Die Vorteile der vorverlagerten Prävention sind allerdings nicht kostenlos zu haben. Wo erst Verdachtsmomente gesammelt werden sollen, trifft sie potenziell jeden und alles, weil bei der Verdachtssuche nichts unverdächtig ist, nicht das Buch aus der Bibliothek, nicht der Wecker auf dem Nachtisch, nicht der Ort, an dem man seine Freunde trifft.

Deswegen darf man auch nicht der Beschwichtigung trauen, wer sich nichts vorzuwerfen habe, habe auch nichts zu befürchten. Jeder muss befürchten, dass seine Kommunikation überwacht wird. Niemand kann sicher sein, dass ihm daraus keine unangenehmen Folgen erwachsen. Ist man einmal im Verdachtsraster hängen geblieben, sind Beschattung und Ausforschung der Nachbarn, Beförderungsverweigerungen im Flugzeug, der Verlust des Arbeitsplatzes wegen Sicherheitsbedenken nicht mehr völlig fern.

Daher muss man dem staatlichen Informationshunger Grenzen ziehen. Je geringfügiger die Straftat, je kleiner der mögliche Schaden, je schwächer die Anhaltspunkte dafür, dass er eintreten könnte, je einschneidender die möglichen Folgen der Informationserlangung für den Einzelnen, desto höher müssen die Schwellen für Überwachungsmaßnahmen sein. Umgekehrt: Je schwerer die Straftat, je stärker die Anhaltspunkte, dass sie vorbereitet wird, je größer der mögliche Schaden, desto niedriger darf die Schwelle ausfallen.

Geheimdiensten, die nur Berichte über Gefahrenszenarien liefern, kann man ausgedehntere Überwachungen gestatten als Polizeibehörden, die daraus sogleich personelle Konsequenzen ziehen. Dieser Unterschied würde unterlaufen, wenn die Geheimdienste ihre Erkenntnisse ohne Weiteres an die Polizei weitergeben dürften. Bei der Weitergabe von Informationen zu anderen Zwecken als denen, die ihre Beschaffung rechtfertigten, ist also besondere Aufmerksamkeit nötig.

Zwar wird der Bundesinnenminister nicht müde, zu erklären, die alten Denkmuster passten für die neuen Bedrohungen nicht mehr. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist für die Lösung von Konflikten zwischen Sicherheit und Freiheit aber unverzichtbar. Er setzt der Staatstätigkeit keine starren Grenzen, sondern passt sich veränderten Gefahrenlagen an. Ausnahmen davon sind unnötig. Udo di Fabio hat zu Recht davor gewarnt, »das Recht in einen Ausnahmezustand hinein zu veralltäglichen oder vom Ausnahmezustand her konzeptionell zu denken«.

Das gilt besonders für das »Feindstrafrecht«, nach dem einige Juristen angesichts der Bedrohung durch Terroristen verlangen. Sie berufen sich darauf, dass der Terrorist sich selbst außerhalb der Rechtsordnung gestellt habe. Daraus folgt aber nicht, dass der Staat deswegen seinen Rechtsschutz schmälern dürfte. Der Staat, der seine Feinde außerhalb des Rechts stellt, hört damit auf, ein Rechtsstaat zu sein.

Der Bundesinnenminister fühlt sich allerdings für die Bekämpfung des Terrorismus noch nicht genug gerüstet. Die gesetzliche Einführung der Online-Durchsuchung ist keineswegs sein letztes Ziel. Wenn es nach ihm ginge, würde die Bundeswehr auch im Inneren eingesetzt und die Grenze zwischen Geheimdiensten und Polizei eingeebnet. Auch die Befugnis, ein gekapertes Passagierflugzeug abzuschießen, hat er noch nicht aufgegeben. Soweit die Verfassung dem entgegensteht, strebt er eine Verfassungsänderung an.

Indessen setzt das Grundgesetz auch der Verfassungsänderung Grenzen. Die Grundsätze der Demokratie, des Rechtsstaats und des Bundesstaats sind ebenso unabänderlich wie die Garantie der Menschenwürde, die Existenz unveräußerlicher Menschrechte und die Grundrechtsbindung der gesamten Staatsgewalt. Die Rechtlosstellung feindlicher Kombattanten wie in den USA könnte in Deutschland auch mit einer Verfassungsänderung nicht erreicht werden.

Angesichts des bröckelnden Konsenses über das Folterverbot nach der Entführung des Metzler-Sohns ist es auch nicht überflüssig, zu betonen, dass Folter selbst als Mittel der Terrorismusbekämpfung nicht infrage kommt. Zwar kann man den Sicherheitsbehörden zur Verhütung schwerer Straftaten weitergehende Befugnisse einräumen als bei der Verfolgung geschehener Taten, weil noch etwas zu retten ist. Die Folter kann aber selbst mit der Rettungschance nicht gerechtfertigt werden. Sie verletzt die Menschwürde.

Die Menschwürde, die »zu achten und zu schützen« Artikel 1 zur »Verpflichtung aller staatlichen Gewalt« macht, ist nicht die Würde, welche der Einzelne durch ein gutes Leben erwerben und durch böse Taten verlieren kann. Es ist die Würde, die jeder menschlichen Person innewohnt, unabhängig von ihrem Alter, ihrer Einsichtsfähigkeit, ihrer körperlichen Beschaffenheit, ihrer Lebensführung. Diese Würde hat auch der Terrorist.

Auf der Menschenwürde ruht die gesamte Verfassungsordnung. Sie gilt absolut. Während alle folgenden Grundrechte, selbst das Recht auf Leben, bei der Kollision mit anderen Grundrechten oder hochrangigen Verfassungsgütern einer Abwägung unterzogen werden können und dabei unter Umständen den Kürzeren ziehen, ist die Menschwürde nicht abwägungsfähig. Sie muss niemals zurückstehen, auch nicht im Kampf gegen den Terrorismus.

Das Bundesverfassungsgericht ist mit Artikel1 des Grundgesetzes sparsam umgegangen. Es hat ihn häufig zitiert, um das »Menschenbild« des Grundgesetzes zu beschreiben und einzelne Grundrechte durch den Hinweis auf ihren Würdebezug zu stärken oder um neuartige Schutzwirkungen zu ergänzen, wie zum Beispiel den Schutz der Privat- und Intimsphäre, der unter Heranziehung von Artikel 1 aus dem Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit abgeleitet wurde, das heute die Hauptlast bei der Begrenzung staatlicher Überwachung trägt.

Die Mittel des Staates müssen andere sein als die der Terroristen

Die jüngste Antiterrorgesetzgebung hat jedoch den direkten Rekurs auf Artikel 1 notwendig gemacht. Das Luftsicherheitsgesetz wurde nicht schon deswegen für verfassungswidrig erklärt, weil es in das Recht auf Leben unschuldiger Passagiere eingriff, sondern weil es dies in einer mit der Menschenwürde nicht zu vereinbarenden Weise tat. Ähnlich hat das Verfassungsgericht in den Entscheidungen über den Großen Lauschangriff und das niedersächsische Sicherheitsgesetz argumentiert, in dem die Wohnung als »letztes Refugium« zur Wahrung der Menschenwürde bezeichnet worden ist.

Erhöhte Terrorismusgefahren verlangen erhöhte Sicherheitsvorkehrungen. Darüber darf aber nicht vergessen werden, dass es die Sicherheit einer freiheitlichen Gesellschaft ist, die erhöht werden soll. Wenn man im Kampf gegen den Terrorismus zu denselben Mitteln greift, welche die Terroristen anwenden, gibt man den grundlegenden Unterschied zu ihnen auf. Es ist dieser Widerspruch zu den eigenen obersten Prinzipien, der es verbietet, sie gegenüber ihren Verächtern zu missachten.

Dieter Grimm war von1987 bis 1999 Richter im ersten Senat des Bundesverfassungsgerichts. Er ist jetzt Professor an der Berliner Humboldt-Universität