StaatWie baut man einen Staat?

Man nehme ein Stück Land, ein Volk und organisiere ein effektives Gewaltmonopol. Im Kosovo, das in den nächsten Tagen oder Wochen seine Unabhängigkeit ausrufen wird, lässt sich beobachten, wie schwierig es ist, dieses Rezept in die Realität umzusetzen von 

Das Restaurant De Rada ist Prishtinas bevorzugte Adresse für Intellektuelle, Politiker und solche, die es gerne wären. Der Wein ist gut, die Küche italienisch, die Kellner sind charmant, und dass der EU-Gesundheitskommissar 2009 ein europaweites Rauchverbot durchsetzen will, hat sich noch nicht herumgesprochen. »Wenn alles gut geht«, sagt Edita Tahiri und drückt ihre Zigarette aus, »sind wir in zehn Jahren reif für die Mitgliedschaft in der EU

Wenn alles gut geht. Tahiri ist eine der wenigen prominenten Frauen in der kosovarischen Politik, groß gewachsen und mit ihrer hellblonden Mähne und dem tiefroten Lippenstift in jeder Menschenmenge leicht auszumachen. Stimmt es, was die Gerüchteküche in Prishtina dieser Tage verbreitet, dann wird Tahiri die erste Außenministerin eines unabhängigen Kosovos. »Kein Kommentar«, sagt sie und klopft die nächste Marlboro aus der Packung.

In einem Staat, dessen Institutionen erst laufen lernen, wäre Tahiri für jeden Kabinettsposten qualifiziert. Als Mitglied der (nie anerkannten) »Regierung« des Unabhängigkeitsführers Ibrahim Rugova war sie in den neunziger Jahren für »Auslandsbeziehungen« zuständig. Als Dozentin für Politikwissenschaften in Prishtina lässt sie ihre Studenten über den Aufbau einer öffentlichen Verwaltung forschen und Staatstheorie pauken – von Aristoteles über Thomas Hobbes, John Locke bis Georg Jellinek und Max Weber. Nebenbei schreibt sie ihre Doktorarbeit zum Thema »Souveränität und Staatsaufbau«. Am Beispiel des Kosovos und Ost-Timors.

»Ost-Timor«, sagt Tahiri, »hatte es leichter. Alle Voraussetzungen waren geklärt. Bei uns ist weder die Frage der Souveränität endgültig entschieden, noch haben wir die Kontrolle über unser gesamtes Territorium.« Womit man mittendrin ist in den Mühen und Wehen, einen Staat zu gründen.

Man könnte meinen, der globale Trend ginge in die entgegengesetzte Richtung. Nie waren Staatsgrenzen so durchlässig wie seit dem Ende des Kalten Kriegs. Nie wurde so viel über das Ende des Nationalstaats und den Beginn der »Weltgesellschaft« geschrieben und nachgedacht. Und nie haben Regierungen und Parlamente so bereitwillig Teile staatlicher Souveränität abgegeben: an die Europäische Union (EU), an die Welthandelsorganisation (WTO), an den Internationalen Strafgerichtshof (IStGh), an die Vereinten Nationen (UN).

Doch gleichzeitig setzte mit dem Fall der Mauer ein Gründungsboom ein. Aus einer Sowjetunion wurden 15 Nationen – ein Zerfallsprozess, der nicht ohne Drohgebärden und Schusswechsel vonstatten ging. Die Tschechoslowakei hingegen teilte sich friedlich in zwei Staaten, aus den beiden deutschen wurde – ebenfalls friedlich – wieder einer. Ost-Timor erkämpfte sich blutig die Unabhängigkeit von Indonesien, Jugoslawien zerfiel nach mehreren Kriegen in seine Teilrepubliken. Nun steht auch eine seiner Provinzen, das Kosovo, bereit, mit eigener Hymne und Flagge die internationale Bühne zu betreten.

Das klingt einfacher, als es ist. Nicht nur, weil Serbien die Provinz partout nicht hergeben will. Sondern auch, weil die Kosovaren, anders als Slowenen, Slowaken oder Litauer, keine leidlich funktionierende Verwaltung übernehmen konnten. Hier wird immer noch gebaut, geflickt und improvisiert, hier kann man live die Entstehung eines Staates beobachten – und sich dabei fragen: Was würde wohl Herr Jellinek dazu sagen?

Georg Jellinek war vermutlich nie im Kosovo, das zu seinen Lebzeiten noch zum Osmanischen Reich gehörte. Der österreichische Staatsrechtler, geboren 1851, gestorben 1911, zählte um die Jahrhundertwende zum Heidelberger Gelehrtenkreis um Max Weber. Wie Weber hat er die Lehre von Staat und Gesellschaft geprägt. Von Jellinek stammt die »Drei-Elemente-Lehre«, eine der wichtigsten bis heute gültigen Theorien des Internationalen Rechts. Demnach wird ein Stück Land erst zum Staat, wenn es drei Kriterien erfüllt: Es braucht, erstens, ein Staatsgebiet, also die Kontrolle über ein Territorium durch Grenzen und Gesetze; zweitens eine stabile Kernbevölkerung, also ein Staatsvolk; und drittens eine effektive Staatsgewalt in Gestalt von Verwaltung, Armee, Polizei und Regierung.

Läuft man dieser Tage durch Prishtina, so scheint die Umsetzung der »Drei-Elemente-Lehre« zunächst auf bestem Weg: Straßenhändler verkaufen am Mutter-Teresa-Boulevard druckfrische Landkarten. Sie zeigen »Kosova«, wie die albanische Mehrheit ihren zukünftigen Staat nennt, mit soliden, rot schraffierten Landesgrenzen. In der Akademie des Kosovo Protection Corps (KPS), bislang noch als eine Art Technisches Hilfswerk ausgewiesen, exerzieren Kadetten für ihre zukünftige Rolle als Soldaten der neuen Armee. Vom Parkplatz der Polizeizentrale in der Innenstadt starten Streifenwagen für die nächste Schicht. Ein paar Schritte weiter im Parlament liegen Gesetzestexte aus: Gesetz 02/L-70 soll die Verkehrssicherheit verbessern, der Zusatz zu Gesetz 2003/17 die »transparente Vergabe« öffentlicher Aufträge fördern. Löbliche Maßnahmen gegen Verkehrschaos und Korruption – zwei Probleme, über die sich das Staatsvolk in den Kaffeehäusern jederzeit in Rage reden kann.

Im Regierungsgebäude um die Ecke tagt derweil eine überparteiliche Jury, um Fahne und Hymne für den neuen Staat auszuwählen. Über 900 Designer, Amateurzeichner, Komponisten und Hobbymusiker haben Entwürfe eingereicht. Den glücklichen Gewinnern winken jeweils 10000 Euro – eine märchenhafte Summe. Im Kosovo liegt das Durchschnittseinkommen bei etwa 250 Euro im Monat.

Warum, kann man sich jetzt fragen, hat ein kleiner Landflecken, der ja de jure immer noch zu einem anderen Land, nämlich Serbien, gehört, schon seit Jahren eine eigene Polizei und ein eigenes Parlament? Die Antwort liegt in diesem Fall in New York, genauer beim UN-Sicherheitsrat. Der hatte am 10. Juni 1999, unmittelbar nach dem Ende des Kosovokriegs, per Resolution beschlossen, dass eine internationale Mission »provisorische Institutionen für eine demokratische und autonome Selbstverwaltung« aufbauen und diese nach und nach den Kosovaren übergeben sollte. Anders als im Fall Ost-Timor, dessen Unabhängigkeit völkerrechtlich nicht zur Debatte stand, ließ der Sicherheitsrat den zukünftigen Status des Kosovos offen.

Nun gibt es für die Kunst des Staatsaufbaus keine Handbücher und kaum praktische Erfahrung. state building durch eine fremde Macht – das hatten im 19. Jahrhundert europäische Kolonialherren in Afrika und Asien betrieben und dabei mehr auf Gewalt als auf Aufbau gesetzt. Nach dem Zweiten Weltkrieg machten es die USA vor, in der Bundesrepublik Deutschland und in Japan, aber unter völlig anderen Voraussetzungen.

Die Vereinten Nationen wiederum gaben sich ausdrücklich antikolonial, sie halfen nach 1960 mehreren ehemaligen Kolonien in Afrika und Asien, sich per Referendum in die Unabhängigkeit zu wählen. Aber noch nirgendwo hatte die Weltorganisation versucht, eine demokratische Regierungsform samt Verwaltung aus dem Boden zu stampfen.

Folglich begann das Projekt Kosovo nicht gerade elegant. Nach Kriegsende schwappte eine Buchstabensuppe über die kleine Provinz: Abkürzungen internationaler Organisationen. Diese sollten unter UN-Oberkommando Trümmer beseitigen, Häuser und Felder entminen, die Guerillatruppe der Befreiungsarmee des Kosovos (UÇK) entwaffnen, Flüchtlinge zurückholen – und eben die Fundamente einer Selbstverwaltung legen, die nach der felsenfesten Überzeugung der albanischen Kosovaren nur zu einem Ziel führen konnten: Unabhängigkeit.

UN-Polizisten aus Kanada, Sambia, Pakistan und Deutschland bildeten kosovarische Kollegen aus; österreichische, irische und jamaikanische Richter assistierten örtlichen Gerichten. Die OSZE trainierte Wahlhelfer und hielt Fortbildungen zum Thema »Demokratisierung« ab; Anwälte und Finanzexperten aus EU-Ländern übernahmen die Bestandsaufnahme und Privatisierung von Wirtschaftsbetrieben.

Die Bilanz ist achteinhalb Jahre später zwiespältig. Des Kosovos Justiz ist trotz internationalen Beistands völlig überfordert. Gleiches gilt für die Steuerbehörde. Die isländische Luftfahrtbehörde, zuständig für den internationalen Flughafen Prishtina, kassiert nach Meinung vieler Kosovaren zu hohe Honorare für zu wenig Leistung. Die Betrugsdelikte bei dem Versuch, den Energiekonzern KEK zu sanieren, sind Legende. Ebenso die exzellenten Beziehungen, mit denen die französische Firma Alcatel von den UN den Auftrag für ein Mobilfunknetz ergatterte. Seither telefonieren die Kosovaren über die teure Vorwahl eines Netzbetreibers im Fürstenstaat Monaco, was die Kassen bei Monaco Telecom und Alcatel klingeln lässt.

Mit Transparenz und Professionalität war es allerdings auch in der UN-Verwaltung nicht immer zum Besten bestellt. Jellineks Zeitgenosse Max Weber, Verfechter der »bürokratischen Herrschaft«, also einer rational agierenden professionellen Verwaltung mit qualifizierten Beamten, hätte sich im Grabe umgedreht. Andererseits ist den »Internationalen« einiges gelungen. Die Polizei agiert professionell und hat Serben, Roma und Angehörige anderer Minderheiten in ihren Reihen integriert. Wahlen verlaufen mittlerweile reibungslos und nach Aussage internationaler Beobachter fair und offen. Seit Februar 2007 gibt es eine, wenn auch noch arg schwächelnde, Anti-Korruption-Behörde. Der Haushalt ist einigermaßen konsolidiert, Banken können operieren.

»Die Institutionen für eine Selbst-Regierung sind aufgestellt, jetzt muss der nächste Schritt kommen«, sagt der scheidende Machthaber des Kosovos und meint natürlich die Unabhängigkeit. Joachim Rücker heißt der Mann, er ist seit anderthalb Jahren der Leiter der UN-Mission, gewissermaßen der Statthalter der Weltgemeinschaft. Solange das Kosovo noch unter UN-Verwaltung steht, tritt kein Gesetz, kein Regierungshaushalt ohne seine Zustimmung in Kraft. Rücker, ein deutscher Diplomat, der zwischen Stationen in Sarajevo und Daressalam auch mal Bürgermeister von Sindelfingen war, möchte diese Macht lieber heute als morgen abgeben.

Denn bis zur »Klärung der Status-Frage«, wie es im UN-Jargon heißt, geht wirtschaftlich nichts weiter, bekommt das Kosovo keinen Zugang zu internationalen Finanzinstitutionen – und damit zum Beispiel zu Krediten des Währungsfonds. Bis dahin wissen Investoren nicht, in welches Land sie investieren. Bis dahin kann das Kosovo keinen internationalen Konventionen oder Organisationen beitreten, kann also auch international nicht haftbar gemacht werden, wenn es die Rechte von Minderheiten verletzt, gegen Umweltstandards verstößt oder die EU-Richtlinie für Produktsicherheit missachtet.

All das ist völkerrechtlich noch kein ausreichender Grund für eine Sezession. Im Gegenteil: Juristisch ist die bevorstehende Unabhängigkeit höchst umstritten. Schließlich wird hier das Recht des inzwischen demokratischen und friedlichen Serbiens auf territoriale Integrität dem Selbstbestimmungsrecht der Kosovo-Albaner untergeordnet. Nur wiegt der politische Sachzwang im Zweifelsfall schwerer als das Völkerrecht: Nach über acht Jahren internationaler Protektoratsverwaltung gibt es keine andere Option als die Eigenstaatlichkeit – allein deswegen, weil alles andere wieder Unruhen hervorrufen könnte. Also kommt in Kürze die Unabhängigkeit mit dem Segen Amerikas und der Mehrheit der EU-Länder – und damit nicht nur eine eigene Fahne und Hymne, sondern endlich reguläre Pässe, eine eigene Landesvorwahl, ausgestellt von der International Telecommunication Union (ITU), und ein international gültiges Landeskürzel, ausgestellt von der Internationalen Organisation für Normung (ISO). Merke: Es gibt für alles eine Norm. Auch für Staaten.

Ein nicht unerhebliches Problem allerdings bleibt dem neuen Staat auch nach der Unabhängigkeit. Die Kontrolle über das eigene Territorium wird eine Lücke haben. »Hier oben«, sagt Naim Huruglica und fährt mit dem Finger über den nördlichen Zipfel auf der Landkarte, sei die Angelegenheit nicht geregelt. »Hier oben« liegt der von Serben bewohnte Norden des Kosovos, hier leben etwa 50000 Kosovo-Serben, die partout nicht zum neuen Staatsvolk gehören wollen, weder die Verwaltung der UN anerkannt haben noch die Autorität eines unabhängigen Staates Kosovo anerkennen wollen. Huruglica beschäftigt dieses Problem tagtäglich, er ist Chef der kosovarischen Zollbehörde und verantwortlich für zwölf Grenzübergänge.

Bei aller Skepsis gegenüber staatlichen Einrichtungen des Kosovos und seiner Reputation als »Schmugglerparadies« gilt der Zoll inzwischen als Erfolgsgeschichte. 567 Mitarbeiter – »Männer, Frauen, Albaner, Serben«, wie Huruglica betont – haben die Schulung britischer, deutscher und schwedischer Experten absolviert: acht Wochen Grundkurs, dann Fortbildung in Autokontrolle, Selbstverteidigung, Management, »integrierter Grenzverwaltung« und den neuesten Softwareprogrammen. Vor Kurzem wurden an allen Grenzübergängen Videokameras installiert. Demnächst wird Huruglica Röntgen-Scangeräte anschaffen. Erst vor einigen Monaten hat ein misstrauischer Kollege an der Grenze zu Montenegro einen Lastwagen mit Farbeimern aus Venezuela gestoppt und 400 Kilogramm Kokain entdeckt. Mit den neuen Maschinen können Huruglicas Leute in Zukunft systematisch Fahrzeuge röntgen.

Der Zollchef, gerade mal 35 Jahre alt, wäre der Letzte, der leugnen würde, dass im Kosovo weiterhin geschmuggelt wird: Zigaretten, Alkohol, elektronische Geräte. Aber seine Truppe arbeitet inzwischen so erfolgreich, dass sie jährlich rund 500 Millionen Euro einnimmt, was etwa 70 Prozent der Staatseinnahmen entspricht. Das ist wahrlich keine gesunde volkswirtschaftliche Grundlage, aber Huruglica, ein drahtiger Mann mit großen Geheimratsecken, hat andere Sorgen. Womöglich blockiert Serbien nach der Unabhängigkeitserklärung erst einmal seine Grenzübergänge zur abtrünnigen Provinz. Womöglich ziehen die 61 serbischen Mitarbeiter des kosovarischen Zolls dann ihre Uniformen aus, weil ihre Loyalität gegenüber dem alten Staat eben doch größer ist als gegenüber dem neuen. Huruglica jongliert in diesen Tagen mit Notfallplänen und hofft, dass das politische Zeter und Mordio sich schnell wieder legen wird. Dass die Serben im Norden des Kosovos sich irgendwie mit dem neuen Staat arrangieren werden. Dass er sich bald wieder mit seinem serbischen Amtskollegen treffen kann, um wirklich wichtige Dinge zu bereden: Datenaustausch, gemeinsame Strategien gegen Schmuggelbanden. Denn die grenzüberschreitende Zusammenarbeit hat in den vergangenen Jahren schon recht gut geklappt, nicht nur, weil Huruglica fließend Serbisch spricht, sondern »weil wir Experten sind und keine Politiker«.

Mit dem Tag der Unabhängigkeit wird Joachim Rücker, der UN-Chef im Kosovo, seine Zuständigkeit für die Zollbehörde dem kosovarischen Finanzministerium übergeben. Naim Huruglica sieht dem mit gemischten Gefühlen entgegen, schließlich ist der Zoll mit seinen Einnahmen der verlockendste Honigtopf für Politikerfinger. Immerhin bleibt die Zuständigkeit für Personalentscheidungen in internationalen Händen.

Denn völlig souverän wird das Kosovo noch nicht sein. Die Truppen unter Nato-Kommando bleiben zum Schutz der serbischen Minderheit. Und an die Stelle der UN rückt eine kleinere EU-Mission mit einem Hohen Repräsentanten. Der, nicht der Finanzminister, wird bestimmen, wer Chef der Zollbehörde ist. Huruglica ist das nur recht. Auch wenn bis dahin mehr als zehn Jahre ins Land gehen dürften. Wie viele sieht er im Geist sein Kosovo ohnehin schon in der EU. Dort, wo Grenzen und auch Zölle keine große Rolle mehr spielen.

Bücher über den Staat

Stefan Breuer: Der Staat
Entstehung, Typen, Organisationsstadien
Rowohlt 1998; 334 S., 38,90 €

Jochen Hippler (Hg.): Nation Building
Ein Schlüsselkonzept für friedliche Konfliktbearbeitung?
Dietz 2004; 276 S., 12,70 €

Klaus Schlichte: Der Staat in der Weltgesellschaft
Politische Herrschaft in Afrika, Asien und Lateinamerika
Campus 2005; 329 S., 29,90 €

Links zum Thema

Failed State Index »

Travails of the European Raj »

ESI Picture Story: Liberal Imperialism (Mill, Burke, Machiavelli, Igantieff …) »

Robert Cooper: Why we still need Empires »

ESI Report: On Mount Olympus - How the United Nations violated human rights ın Bosnia and Herzegovian and why nothing has been done to correct it »

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Leserkommentare
  1. Auf jeden Fall ist es ein willkürlicher Eingriff von aussen. Versetzen Sie sich mal in die Lage Serbiens: Stellen Sie sich einmal vor, der selbe UN-Sicherheitsrat käme eines Tages zu der Erkenntnis, dass man auch den Türken in Deutschland ihren eigenen Staat geben müsse? Dann würden Schritt für Schritt die gleichen Maßnahmen getroffen und an einem beliebigen Sonntag ein Türkischer Staat in Deutschland ausgerufen und sofort von den USA und den üblichen Verdächtigen anerkannt. Wir könnten dann das Ergebnis nur zur Kenntnis nehmen, denn schließlich wäre alles streng legal verlaufen ...

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  2. Soweit wie zu den Türken in Deutschland muss man nicht gehen - es gibt eine lange Liste friedlicher Europäischer Staaten bei denen man ebenfalls von Aussen eingreifen könnte. Den Basken und Katalanen ihren eigenen Staat, die Wallonen und die Flamen trennen, dem reichen italienischen Norden die Last des armen Süden nehmen...Da man mittlerweile, zumindest in Europa, nicht mehr gewaltsam sein Territorium vergrössern kann läuft die Entwicklung wenn schon in eine Zersplitterung.Dummerweise waren so ziemlich alle heutigen Landesgrenzen einst mittels Kriegen und eventuell daraus resultierenden Friedensverhandlungen gezogen. Wenn man nur weit genug zurückgeht, dann findet man in jedem Land einen Bevölkerungsteil welcher zu einem Zeitpunkt in der Vergangenheit am liebsten die Unabhängigkeit ausgerufen hätte. Holt man dies jetzt nicht nach, dann legitimiert man aus heutiger Sicht die damals getätigte Ungerechtigkeit, und gibt dem Staat zugleich die geografische/politische/wirtschaftliche Stabilität die er wohl braucht.Dumm gelaufen für Serbien, sie haben sich das falsche Jahrhundert ausgesucht für die Kosovo-Frage. Andererseits, vielleicht ist in 200 Jahren die EU ein Gebilde mit hunderten regionalen Einheiten; Hessen und Kosovo auf gleicher Augenhöhe  ;-)

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  3. In der print-Ausgabe ist auf S.32 unter dem Titel "Die Kleinsten, die Ältesten, die Verschwundenen" ein Eintrag über die Schweiz mit u.a. folgendem Wortlaut"Die vermeintlichen Volksrecht-Pioniere brauchten allerdings Bedenkzeit, bis sie Abstimmen und Wählen auch der Mehrheit gestatteten: Erst seit 1971 dürfen die Frauen auf Bundesebene mittun. Im Kanton Appenzell Innerrhoden gar erst seit 1990."In der Sache stimmt die Darstellung. Einem Fan der Direkten Demokratie fehlt hierzu noch die Bemerkung, dass die Schweiz als erstes Land das Frauenstimmrecht per Volksabstimmung eingeführt hat. In anderen Ländern mag "die Verordnung von Oben" zu Zeiten einer Umstellung von Monarchie auf Demokratie möglicherweise einfacher gewesen sein.

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  • Serie Bildungskanon
  • Schlagworte Europäische Union | UN-Sicherheitsrat | Kosovo | Vereinte Nationen | Serbien | Zoll
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