Frieden Unternehmen Weltfrieden

Den Krieg abzuschaffen ist der vielleicht älteste und erhabenste Menschheitstraum. Die Vereinten Nationen in New York versuchen seit 1945, diesen Traum zu realisieren. Auch wenn sie immer wieder scheitern – ohne den UN-Sicherheitsrat gäbe es noch mehr Konflikte auf der Welt

In New York, am East River, gibt es eine geheime Welt, ein Arkanum voller schmaler Gänge, kleiner und größerer Konferenzräume, winziger Sekretariate, alles abgeschirmt durch zwei strenge Grenzlinien. Die erste Grenze (»Delegates Only«) stoppt die Journalisten. Die zweite trennt autorisierte und nicht autorisierte Diplomaten: Zugang nur für Mitglieder! Hinter dieser zweiten Grenzlinie beginnt die unbekannte Welt des UN-Sicherheitsrates.

Diese Welt liegt nur ein paar Schritte neben der bekannten Sicherheitsrats-Welt, wie sie uns aus den Fernsehnachrichten vertraut ist: der große Saal, in der Mitte der mächtige Hufeisentisch, dahinter das kitschige Wandgemälde des Norwegers Per Krogh, auf dem ein Phönix aus der Asche steigt. Knapp 700 Menschen fasst dieser Saal.

In der unbekannten Welt ist der große Hufeisentisch im Kleinformat nachgebildet. Der Raum, in dem er steht, fasst allenfalls 80 Personen. Alles hier drin ist eng, klein, alt und abgenutzt. Die Botschafter, die im consultation room tagen, sitzen Knie an Knie. Ihre Mitarbeiter müssen sich auf schmale Stühle quetschen. Und doch: Dies ist der Raum, in dem über Krieg und Frieden entschieden wird. Nebenan, im großen Sitzungssaal, heben die Botschafter zwar die Hand zur Abstimmung; die Entscheidungen aber fallen hier. Und natürlich in den Hauptstädten, aus denen die Diplomaten ihre Weisungen erhalten.

»Früher tagte der Sicherheitsrat grundsätzlich öffentlich«, erzählt Gunter Pleuger, Berlins ehemaliger Botschafter bei den Vereinten Nationen. »Heute tagt er zu 95 Prozent in sogenannten informals, hinter verschlossenen Türen. Und die öffentlichen Sitzungen dauern häufig nur zehn Minuten. In diesen informals wird hart diskutiert, und ganz offen.«

Im Februar 2003, auf dem Höhepunkt des diplomatischen Ringens vor Ausbruch des Irakkrieges, hatte Deutschland die Präsidentschaft im Sicherheitsrat inne. Mehrmals kam Außenminister Joschka Fischer herbeigejettet, ansonsten saß Pleuger dem Rat vor. Jetzt lebt der Exbotschafter in Berlin als rastloser Ruheständler, den das Thema UN nicht loslässt. »Als ich das erste Mal auf Posten in New York war, 1970, mitten im Kalten Krieg, da tagte der Sicherheitsrat vielleicht einmal im Vierteljahr. Und in der Regel traf er keine Entscheidung, weil das entweder an einem amerikanischen oder an einem sowjetischen Veto scheiterte. Heute tagt er jeden Tag, morgens und nachmittags.«

So auch an diesem 23. April 2008. Morgens hat das Thema Nahost auf der Tagesordnung gestanden. Am Nachmittag wird es um Georgien gehen; aus Tbilissi ist der Außenminister angereist. Jetzt, um die Mittagszeit, da alles still ist, leuchtet auf dem Bildschirm vor der ersten Grenzlinie nur die Ankündigung: »4 pm Security Council Meeting (Closed)«.

Um vier Uhr werden die Vertreter folgender 15 Nationen am Tisch Platz nehmen: Costa Rica, China, Burkina Faso, Belgien, Vietnam, Vereinigte Staaten, Großbritannien, Südafrika (das in diesem Monat den Ratspräsidenten stellt), Russland, Panama, Libyen, Italien, Indonesien, Frankreich und Kroatien. Und Russlands Botschafter wird mit Blick auf den georgischen Außenminister irritiert fragen: »Was macht der hier?« Denn außer den fünfzehn hat niemand Zugang zum consultation room. Also wird man das Treffen zum »private meeting« erklären. Der Außenminister darf kommen, aber das georgische Fernsehen bleibt draußen. Niemand in Tbilissi wird den Auftritt des Außenministers im Rat sehen.

»Wir, die Völker der Vereinten Nationen – fest entschlossen, künftige Geschlechter vor der Geißel des Krieges zu bewahren«: So beginnt die Präambel der UN-Charta. In Artikel 1 haben sich die Vereinten Nationen als höchstes Ziel gesetzt, »den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren und zu diesem Zweck wirksame Kollektivmaßnahmen zu treffen, um Bedrohungen des Friedens zu verhüten und zu beseitigen (…)«. So hat es die Gründungsversammlung am 26. Juni 1945 in San Francisco beschlossen. Die Siegermächte des Zweiten Weltkrieges wollten die Lehren aus dem großen Völkersterben ziehen. Vier Jahre vorher, im August 1941, hatten der amerikanische Präsident Franklin D. Roosevelt und der britische Premier Winston Churchill in der Atlantikcharta ihre Kriegsziele verkündet, darunter auch den Aufbau eines kollektiven Sicherheitssystems.

Dieses System sollte machtvoller sein als der schmählich gescheiterte Völkerbund. Woodrow Wilson, der idealistische Interventionist im Weißen Haus, hatte dessen Gründung als Konsequenz aus den Verheerungen des Ersten Weltkrieges zu seiner Sache gemacht. »Die Welt muss sicher für die Demokratie gemacht werden!«, hatte der Präsident im Jahr 1917 ausgerufen. Doch die Isolationisten im Kongress wollten von Wilsons mutigen Plänen nichts wissen: Amerika sollte aus den Händeln der Welt nach Möglichkeit herausgehalten werden. Die Vereinigten Staaten traten dem Völkerbund nicht bei. Die Sowjetunion, gerade erst in der Oktoberrevolution geboren, wollte dem »kapitalistischen« Weltklub ebenfalls nicht angehören; Deutschland wiederum, das erst 1926 zugelassen wurde, trat nach Hitlers Machtübernahme wieder aus.

Was konnte aus der kühnen Vision werden, wenn die Großmächte abseits standen? Tatenlos sah der Völkerbund der japanischen Invasion in der Mandschurei zu, dem Abessinien-Feldzug Italiens, der Besetzung des Rheinlands durch Nazideutschland. Die Appeasement-Politik Neville Chamberlains und das Münchner Abkommen versetzten dem Völkerbund den Todesstoß. »Der erste Versuch, ein Parlament der Menschheit zu schaffen, die gebrechliche Version von 1919, war gescheitert«, resümiert der Historiker Paul Kennedy.

Frieden schaffen! Ein alter Menschheitstraum, vielleicht der älteste und erhabenste überhaupt. Die großen Philosophen und Religionslehrer haben den Frieden in den Mittelpunkt ihres Denkens gerückt. Den Frieden Gottes und den Frieden auf Erden. Aber Frieden herrschte selten unter den Menschen, Krieg war über Jahrtausende der Normalzustand, als offener Raub- und Eroberungskrieg oder als »gerechter Krieg«, als Angriffs- wie als Verteidigungskrieg, als Missionierungskrieg und als Vernichtungskrieg.

Demokratien führen keine Kriege gegen Demokratien

»Der Friedenszustand unter Menschen (…) ist kein Naturzustand«, schrieb Immanuel Kant in seinem vielleicht wirkungsmächtigsten Werk Zum ewigen Frieden (1795). Der Frieden müsse vielmehr »gestiftet werden«, es müsse »einen Bund von besonderer Art geben, den man den Friedensbund nennen kann«.

Der Königsberger Philosoph setzte auf eine Politik, die dadurch, dass sie sich der Idee des Rechts unterordnet, den Frieden unter den Menschen ermöglicht. Ähnlich sagt es heute die christliche Friedenslehre. »Das ethische Leitbild des gerechten Friedens ist zu seiner Verwirklichung auf das Recht angewiesen«, heißt es in der Denkschrift Aus Gottes Frieden leben – für gerechten Frieden sorgen, die der Rat der Evangelischen Kirche in Deutschland (EKD) 2007 veröffentlichte.

Aber was ist das überhaupt: Frieden? Bernhard Zangl und Michael Zürn unterscheiden in ihrem Buch Frieden und Krieg zwischen »negativem« und »positivem« Frieden. »Der negative Frieden ist durch die bloße Abwesenheit physischer Gewalt durch Kampfverbände gekennzeichnet. Der positive Frieden zeichnet sich hingegen durch die Abwesenheit sowohl physischer als auch struktureller Gewalt, mithin durch Gewaltfreiheit und Gerechtigkeit aus.«

Zur Gerechtigkeit gehört das Recht auf Entwicklung, eines der fundamentalen Menschenrechte. »Es kann keinen beständigen Frieden ohne Entwicklung geben«, schrieb der damalige UN-Generalsekretär Butros Butros-Ghali 1995 in seiner Agenda for Peace, so wenig wie es Entwicklung ohne ein stabiles, friedliches Umfeld geben könne.

Wirtschaftliche Entwicklung aber fördert politische Teilhabe, schafft die Voraussetzungen einer funktionierenden Demokratie. Nichts wiederum ist dem Frieden zuträglicher. Denn: Demokratien führen keine Kriege gegen Demokratien, schreiben Zangl und Zürn: »Die Geschichte des internationalen Systems hat noch keinen einzigen Krieg gesehen, in dem zwei eindeutige Demokratien gegeneinander gekämpft haben.«

Allein, die Welt besteht nicht nur aus Demokratien. Wie also den Frieden erzwingen? Im nationalen Rahmen sorgt das Machtmonopol des Staates dafür, dass die Menschen in ihren Leidenschaften und bösen Absichten einander nicht an die Kehle gehen. Die Staatenwelt kennt ein solches Gewaltmonopol nicht. Das Völkerrecht, dieser »gentle civilizer of nations« (Martti Koskenniemi, Rechtsprofessor), ist nicht im gleichen Maße verbindlich wie das Strafrecht. Eine Justiz, die es durchsetzt, gibt es – mit dem Internationalen Strafgerichtshof in Den Haag – erst in Ansätzen.

Aber auch zwischen Staaten gilt das Gewaltverbot als »die Grundnorm allen Rechts«, als die »Quelle« des Völkerrechts, schreibt Reinhard Merkel, Professor für Strafrecht und Rechtsphilosophie in Hamburg. Die Instanz, die das Recht erzwingen, den Frieden sichern soll, ist heute der UN-Sicherheitsrat. Die Charta hat ihm die institutionelle Stärke gegeben, die dem Völkerbund fehlte. Die Großmächte, in Gestalt der Sieger des Zweiten Weltkrieges, gehören ihm als Ständige Mitglieder mit Vetorecht an. Vor allem aber sind seine Entscheidungen, anders als die unverbindlichen Resolutionen der UN-Generalversammlung, für alle Mitgliedsstaaten verbindlich. In der Generalversammlung wird debattiert, im Sicherheitsrat entschieden.

Wobei Anspruch und Wirklichkeit oft auseinanderklaffen. Die Geschichte des Sicherheitsrates verlief in Zyklen. Auf Jahre intensiver, ja euphorischer Aktivität nach 1945 folgten die bleiernen Jahre des Kalten Krieges, die den Sicherheitsrat fast vollständig paralysierten. Die Weltpolitik war im Gleichgewicht des Schreckens zwischen Nato und Warschauer Pakt erstarrt. Bis Mitte der achtziger Jahre Michail Gorbatschow die Sowjetunion zu reformieren begann. Auch wenn die von manchem damals erhoffte »neue Weltordnung« ein Wunschtraum bleiben sollte: Die Vereinten Nationen überwanden ihre Lähmung.

Anfang der neunziger Jahre begann die Zahl ihrer Friedensmissionen zu explodieren. Von Kambodscha bis Haiti, vom ehemaligen Jugoslawien bis zum Kaukasus: Überall ertönte plötzlich der Ruf nach den Blauhelmen der UN. Neben Erfolgen, etwa in Namibia oder in Osttimor, stand schreckliches Versagen: in Ruanda, wo die UN-Truppen am Vorabend des Völkermordes abgezogen wurden, oder in Srebrenica, wo niederländische Blauhelme der serbischen Soldateska hilflos das Feld überließen.

Bush drohte den Vereinten Nationen, bei Verweigerung würden sie irrelevant

Eine Kluft zwischen Hilferufen und Hilfsmöglichkeiten brach auf. Ihr gebt mir ständig neue Mandate, aber nicht die Mittel, diese zu erfüllen, rief UN-Generalsekretär Butros-Ghali den Mitgliedstaaten zornig zu. Mitte der neunziger Jahre hatte sich die Weltorganisation »vollkommen erschöpft« (Paul Kennedy).

Dann folgte die Zäsur des Jahres 2003. Im Sicherheitsrat kam es zum Showdown um den Irakkrieg. Gunter Pleuger erinnert sich an die »unglaubliche Brutalität, mit der die Amerikaner im Sicherheitsrat gegen alle vorgegangen sind, die sich ihrem Wunsch nach Annahme einer kriegslegitimierenden Resolution entgegengestellt haben«. Colin Powell hatte CIA-Chef George Tenet zur entscheidenden Sitzung am 5. Februar mitgebracht. Aber die Deutschen, die Franzosen, die Russen, die Chinesen trauten deren Beweisen nicht. »Das war eine gespenstische Sitzung«, erinnert sich Pleuger.

Als George W. Bush für einen Angriff gegen den Irak im Rat keine Mehrheit fand, schlug er ohne UN-Mandat los. Viele sahen damals das Ende des Systems kollektiver Sicherheit kommen. Hatte Bush den UN nicht im Allmachtsgefühl der übrig gebliebenen Supermacht zugerufen, sie drohten bei einer Verweigerung »irrelevant« zu werden? Aber schon bald ließ der Misserfolg im Irak bei der US-Regierung Ernüchterung einkehren. »Mit der Intervention im Irak endete der unipolare Moment Amerikas«, sagt Pakistans UN-Botschafter Munir Akram.

Völlig unerwartet brachte der Irakkrieg damit für die UN eine Wende. »Heute ist der Multilateralismus eine sehr starke Kraft«, sagt Edward C. Luck, Direktor des International Peace Institute in New York und Sonderbeauftragter von UN-Generalsekretär Ban Ki Moon für das völkerrechtlich bedeutsame Projekt Responsibility to Protect.

Und tatsächlich: Inzwischen tagt der Sicherheitsrat praktisch in Permanenz. Auf der Tagesordnung im April 2008 standen folgende Themen: Konfliktprävention, Kleinwaffen, Somalia, Sudan/Darfur, Äthiopien/Eritrea, Tschad/Zentralafrikanische Republik, Elfenbeinküste, Kosovo, Georgien, Haiti, Irak, Libanon, Nepal, Westsahara, Nordkorea, Liberia, Sierra Leone, Antiterrorismus.

Kein Konflikt, der nicht beim Sicherheitsrat landete. Er muss allerdings nur groß genug sein oder die Interessen eines der fünf ständigen Mitglieder (P5) berühren, dann ist die Chance groß, dass sich der Rat nicht mit ihm befasst. Tschad: Ja. Tschetschenien: Nein. So ungefähr lautet das Muster.

Doch dann, am Morgen des 23. April 2008, kommt es im Rat zur »Revolte«, wie eine Beobachterin schildert. Es geht um das Elend der Palästinenser im Gaza-Streifen. »Warum tun wir nichts?«, ruft der Vertreter Costa Ricas anklagend in den Raum. Der Präsident des Rates, der Botschafter Südafrikas, tritt ihm zur Seite: »Meine Hauptstadt hat mir einen Text in die Sitzung mitgegeben. Aber den werde ich jetzt nicht mehr vorlesen. Sie haben mir das Wort aus dem Mund genommen.« Der Italiener äußert sich zustimmend, der Indonesier pflichtet bei, auch der Franzose. Schließlich schlägt Costa Ricas Botschafter vor, der Ratspräsident solle vor der Presse eine Erklärung abgeben, der Sicherheitsrat sei über die Lage in Gaza »besorgt«.

Der Amerikaner hält dagegen: Darüber müsse er mit Washington Rücksprache nehmen. Am Nachmittag, Georgiens Außenminister hat gerade den Raum verlassen, ist das Thema dann in fünf Minuten erledigt. Washington hat seinem Vertreter untersagt, für eine Erklärung des Rates zu stimmen. Libyens Botschafter ruft noch empört, die Lage in Gaza ähnele einem Konzentrationslager; aber da hat der US-Botschafter den Raum bereits verlassen.

Demokratisch geht es im Sicherheitsrat nicht zu. Jeder hat eine Stimme, die von fünf Ländern aber wiegt schwerer. Ohne die P5 – USA, Russland, China, Frankreich, Großbritannien – läuft nichts. Seit Jahren wird über eine Reform des Rates gestritten, nach dem Motto: »Ohne Repräsentativität keine Legitimität!« Aber der bisher letzte Reform-Versuch, den Rat um Brasilien, Deutschland, Indien, Japan und mindestens ein afrikanisches Land als ständige Mitglieder zu erweitern, scheiterte 2005.

Indiens Botschafter Nirupam Sen, im hochgeschlossenen Nehru-Anzug, Shakespeare zitierend und das römische Recht in fließendem Latein ins Gespräch einstreuend, ist wegen der Reformstarre frustriert: »Der Sicherheitsrat kann noch nicht einmal kleine Probleme lösen. Seine Resolutionen werden ignoriert, ja mit Verachtung gestraft.«

Ein ungerechtes Urteil. Der Rat ist aus der Lähmung des Kalten Krieges und der Irak-Konfrontation gestärkt hervorgegangen. Manchem ist die Macht des Sicherheitsrates viel zu groß. Nicht zuletzt, weil er auch legislative Befugnisse wahrzunehmen beginnt. Seine Beschlüsse binden alle Regierungen, etwa wenn es darum geht, die Finanzquellen des internationalen Terrorismus auszutrocknen.

Wichtiger aber ist etwas anderes. Die meisten Konflikte sind heute innerstaatlicher Natur, nicht mehr Kriege zwischen Staaten. Auf diese »neuen Kriege« (Herfried Münkler, Politikwissenschaftler) muss sich der Sicherheitsrat einstellen. In Gefahr gerät dabei die uneingeschränkte Souveränität der Staaten, seit dem Westfälischen Frieden von 1648 eines der Prinzipien des Völkerrechts. Die souveräne Gleichheit aller Staaten, ihre territoriale Unverletzlichkeit sind durch Artikel 2 der UN-Charta verbrieft.

83.000 Soldaten und 20.000 Zivilisten sind auf UN-Friedensmission

Aber unter Staatsrechtlern herrscht heute weitgehend Konsens: Völkermord, schwerste Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit sind keine »inneren Angelegenheiten«. Eine Regierung, die sich solcher Verbrechen schuldig macht oder nicht in der Lage ist, ihre Bürger zu schützen, muss mit dem Eingreifen der Staatengemeinschaft rechnen. Ruanda und Srebrenica haben ein Umdenken ausgelöst. Der Streit um Myanmar, wo die Machthaber nach dem verheerenden Zyklon keine ausländischen Helfer ins Land lassen, zeigt, wie aktuell diese Debatte ist.

In einer großen Rede vor der UN-Vollversammlung hat Papst Benedikt XVI. das Gebot der »humanitären Intervention« verteidigt. »Eine solche Intervention sollte nie als unerwünschte Einmischung oder als eine Beschränkung der Souveränität betrachtet werden, vorausgesetzt, sie erfolgt nach den Prinzipien der internationalen Ordnung. Im Gegenteil, Scheitern oder Passivität richtet wirklich Schaden an.« Diese Rede sei »wunderbar« gewesen, applaudiert ein europäischer Diplomat. Viele in New York sehen in den Worten des Papstes eine moralische Unterstützung für eine Institution, die endlich jene Aufgabe wahrzunehmen beginnt, für die sie geschaffen wurde: den Weltfrieden zu bewahren.

»Es gibt zum Sicherheitsrat keine Alternative«, sagt Michael Brzoska, Direktor des Hamburger Instituts für Friedensforschung und Sicherheitspolitik. Seit Mitte der neunziger Jahre habe die Zahl der Kriege deutlich abgenommen. Der Sicherheitsrat sei seit dem Ende des Kalten Krieges viel handlungsfähiger geworden, die Großen machten kaum noch von ihrem Vetorecht Gebrauch. »Ohne den Sicherheitsrat wäre die Welt weniger friedlich.«

»Aber«, sagt ein französischer Diplomat, »es steht nicht in Stein gemeißelt, dass die Welt die Entscheidungen der UN immer akzeptieren wird.« Es gibt Konkurrenz, die Treffen der G8 etwa, bei denen längst alle wichtigen Themen der Weltpolitik verhandelt werden: der Terrorismus, der Klimawandel, die Unterentwicklung ebenso wie die Weltfinanzkrise. »Die großen Probleme schaffen sich für ihre Lösung die Institutionen selbst, wenn die UN nicht wahrgenommen werden als das am besten geeignete Instrument, diese Krisen zu bewältigen«, sagt der deutsche UN-Botschafter Thomas Matussek.

Können die Vereinten Nationen noch zu dem von Kant ersehnten »Friedensbund« werden? In reiner Form gewiss nicht. Und doch. »Wir sind jetzt im 63. Jahr der UN, das ist schon außerordentlich«, sagt Edward C. Luck in seinem Büro an New Yorks First Avenue, direkt gegenüber vom UN-Hauptquartier. »Die Welt ist ein gefährlicher Ort«, fügt er hinzu. Wenn es in ihr ein wenig sicherer zugehe, dann sei dies auch den UN zu verdanken.

Ein paar Straßenzüge weiter überreicht ein europäischer Diplomat dem Besucher einen kiloschweren Band, in dem alle aktuellen UN-Friedensmissionen beschrieben werden. Ende 2007 waren bei diesen Missionen 83000 Soldaten und 20000 Zivilisten im Einsatz. »Ein großer Konflikt, alle gucken zu, keiner macht was – das kann ich mir nicht mehr vorstellen«, sagt der Diplomat.

Über Nacht ist es Frühling geworden. Jenseits der First Avenue glitzert der East River in der Morgensonne. Der Diplomat verschränkt seine Arme hinter dem Kopf, blinzelt in die Sonnenstrahlen und lacht: »Ich denke schon, das lohnt sich hier.«

Literatur zum Thema:

Immanuel Kant: Zum ewigen Frieden
Reclams Universal Bibliothek 1984; 87 S., 2,40 €

Paul Kennedy: Parlament der Menschheit
Die Vereinten Nationen und der Weg zur Weltregierung; C. H. Beck 2007; 400 S., 24,90 €

Bernhard Zangl/Michael Zürn: Frieden und Krieg
Sicherheit in der nationalen und postnationalen Konstellation; Suhrkamp 2003; 338 S., 13 €

David Cortright: Peace
A History of Movements and Ideas; erscheint in Kürze bei: Cambridge University Press; 376 S., 68,64 €

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