Konjunktur Der Staat schafft an

Schulen, Flughäfen, Windmühlen, Straßen: Überall auf der Welt sollen Konjunkturpakete die Wirtschaft retten. Hat das jemals funktioniert?

Der Präsident, der Amerika blühende Landschaften versprach, kam im März 1933 an die Macht. Es war der Tiefpunkt der schlimmsten Weltwirtschaftskrise aller Zeiten: der Großen Depression, die nach einem Banken- und Börsenkrach des Jahres 1929 begonnen hatte. Die Wirtschaft der Vereinigten Staaten war seither um 30 Prozent geschrumpft, ein Viertel der erwerbstätigen Bevölkerung hatte keinen Job. Franklin Delano Roosevelt wollte 1933 keine halben Sachen machen.

»Die Nation will, dass etwas geschieht, und sie will, dass es jetzt geschieht«, sagte er markig in seiner Antrittsrede und legte los. Der Präsident setzte den New Deal um – eine Serie von Reformen, die auf ein umfangreiches Konjunkturprogramm hinausliefen. Der Staat baute Brücken, Flughäfen, Parks und Gebäude. Bauarbeiter und Schauspieler, Anstreicher und Musiker erhielten Staatsaufträge. Ein Sozialversicherungssystem wurde eingeführt.

Amerika versuchte, sich auf Pump zu sanieren. Die amerikanischen Staatsausgaben verdoppelten sich von 4,6 Milliarden Dollar im Jahr 1932 auf 8,2 Milliarden im Jahr 1936, das Etatdefizit kletterte auf 5,6 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Das passte gut zu einem Rat des britischen Ökonomen John Maynard Keynes: In einem offenen Brief hatte der Vater des Keynesianismus dem US-Präsidenten nahegelegt, die Not leidende Wirtschaft durch massiv höhere Staatsausgaben und mehr Kredite zu beleben. Bei den bis dahin führenden Köpfen der Ökonomie und Staatswissenschaft galt so etwas als gefährlich und obendrein unanständig. Immerhin schien der Plan damals aufzugehen: Amerikas Wirtschaft wuchs von 1933 an wieder – auch wenn es noch bis 1939 dauerte, bis ungefähr wieder das Niveau vor dem großen Einbruch erreicht war. Für die Anhänger staatlicher Konjunkturprogramme ist Roosevelt seither ein Held.

Und heute? Braucht Deutschland, braucht Europa, braucht die ganze Welt wieder einen Roosevelt?

In Berlin scheint man das neuerdings so zu sehen. Am Wochenende wurde klar, dass die Bundesregierung eine Wendung vollzogen hat: Nachdem sie sich erst komplett gegen große Konjunkturprogramme gewehrt hatte und die Wähler in jedem Fall auf das kommende Frühjahr vertrösten wollte, will sie inzwischen vielleicht schon im Januar oder Februar ein echtes Hilfspaket beschließen. Die Vorbereitungen laufen bereits, und am vergangenen Wochenende sondierte Bundeskanzlerin Angela Merkel das Terrain bei einem Treffen mit Bankern, Wirtschaftsprofessoren und Unternehmensführern im Kanzleramt. Es wird, so viel ist aus Merkels Umfeld zu hören, einen Mix aus Steuersenkungen, Investitionsprogrammen und Hilfen für Einkommensschwache geben. Auf jeden Fall wird Deutschland sich in den kommenden Jahren neu verschulden wie nie zuvor in der Nachkriegsgeschichte.

Rechtfertigen lässt sich das nur mit einer dramatischen Lage. Und ist die Lage nicht dramatisch, in Deutschland wie im Rest der Welt? Bei den Wirtschaftsforschungsinstituten, die im Frühjahr und Herbst die Diagnose für die Bundesregierung erstellen, rechnet man für 2009 damit, dass die Wirtschaft um bis zu drei Prozent schrumpft. Das bedeutet, dass Tausende von Unternehmen pleitegehen und die Arbeitslosigkeit Rekordstände erreichen könnte. Der weltweite Handel werde schrumpfen, die Investitionen würden kollabieren, heißt es bei der Weltbank. Die Washingtoner Organisation warnt vor der »schwersten Rezession seit den dreißiger Jahren«.

Drum ist auch der New Deal wieder da. Der designierte US-Präsident Barack Obama will seine Amtszeit im Januar mit Staatsinvestitionen und Einkommenshilfen im Wert von 500 bis 1.000 Milliarden Dollar beginnen. Frankreich weitet die Staatsausgaben aus. Die Schweiz tut es. China, Indien, Russland machen mit. Auch Merkel schwenkt um. Man könnte sagen, als eine der Letzten.

Es gibt nur ein Problem: Bis heute sind sich die Ökonomen nicht einig, ob Roosevelts New Deal in den 1930er Jahren überhaupt erfolgreich war. Eine Grundsatzdebatte rankt sich gerade um diese Frage, die seit Jahrzehnten zu den wichtigsten in den Wirtschaftswissenschaften zählt. In diesen Tagen ist sie wohl auch die brisanteste.

Man kann es zum Beispiel so sehen wie die Ökonomen Harold Cole und Lee Ohanian von der University of California in Los Angeles. Stellvertretend für eine ganze Schule konservativer Ökonomen in Amerika haben sie kürzlich wieder einmal die alte Frage gestellt: Wo, bitte, waren Roosevelts blühende Landschaften? Die wirtschaftliche Erholung nach 1933 sei doch im Grunde äußerst zaghaft verlaufen, für den Rest des Jahrzehnts fiel die Arbeitslosenquote nicht unter 13 Prozent, und am Ende stieg sie gar wieder. Und das nach Jahren staatlichen Anschiebens mit viel Geld? In den Augen Coles und Ohanians hat der New Deal die Wirtschaftskrise sogar verlängert. Der Staat habe sich immer weiter in der Wirtschaft ausgebreitet, alles Erdenkliche reguliert, die Marktkräfte gelähmt und die Löhne nach oben getrieben. Er habe das Wachstum gebremst und die Arbeitslosigkeit noch erhöht.

Ganz falsch!, halten die Roosevelt-Fans dagegen. Ohne die beherzten Eingriffe des New Deal hätte diese Krise noch länger angehalten. So will der Ökonom Gauti B. Eggertsson von der Federal Reserve Bank in New York in einer mathematischen Modellrechnung ermittelt haben, dass das Bruttoinlandsprodukt ohne den New Deal bis 1937 noch um weitere 30 Prozent eingebrochen wäre.

War Roosevelts New Deal in Wahrheit viel zu mickrig?

Es gibt sogar noch eine dritte Sichtweise. Manche Ökonomen – unter ihnen auch der diesjährige Wirtschaftsnobelpreisträger Paul Krugman – glauben, dass Roosevelts New Deal viel zu mickrig gewesen sei. Mehr Geld hätte damals noch mehr geholfen. Tatsächlich bekam Roosevelt auf halbem Weg anscheinend Angst vor der eigenen Courage: Seine Ausgabenprogramme und die Steuerausfälle rissen so tiefe Löcher in seine Staatskassen, dass er 1937 wieder Ausgaben kürzte und die Steuern erhöhte.

Der sogenannte fiskalpolitische Impuls – also jenes Extrageld, das die Regierung frei nach den Empfehlungen von John Maynard Keynes schuldenfinanziert ausgibt – hat nach Schätzungen des Ökonomen Bradford DeLong von der Universität Berkeley (Kalifornien) lediglich drei Prozent des Bruttoinlandsprodukts betragen. Richtig in die Vollen ging Roosevelt erst, als die USA für den Zweiten Weltkrieg aufrüsteten. Die staatlich gelenkte Massenproduktion von Waffen führte dazu, dass das Bruttoinlandsprodukt um rund 15 Prozent jährlich zulegte.

So unterschiedlich lässt die Vergangenheit sich deuten! Und so kam es, dass die Aufarbeitung des New Deal den Grundsatzstreit der Ökonomen nicht beilegte, sondern erst vertiefte. Ein echter Graben verläuft inzwischen durch ihre Zunft, eingriffswütige Keynesianier gegen staatsferne Neoklassiker, und die jeweilige Mehrheitsmeinung ist ebenso von Zyklen geprägt wie die Wirtschaft selbst. Stetig verfeinert, aber im Grundsatz unverändert, stehen sich die Positionen der beiden Lager gegenüber.

Neoklassiker: Jetzt lassen Sie dem Markt doch seine Krisen! Sie sorgen dafür, dass die Exzesse der Boomjahre korrigiert werden – und bislang ist auf jeden Abschwung ein Aufschwung gefolgt.

Keynesianer: Das ist unnötig brutal und verlustreich. Eine lange und tiefe Rezession schadet der Wirtschaft dauerhaft. Der Markt übertreibt ja gleich alles! Da bleibt es nicht bloß bei einer Korrektur der Exzesse, da werden auch Unternehmen zerstört, die eigentlich solide sind, mitsamt dem darin gespeicherten Wissen. Menschen werden jahrelang arbeitslos, bilden sich nicht mehr fort und verlieren den Anschluss.

Neoklassiker: Und daher wollen Sie zusätzliche Schulden aufnehmen, um Steuergutschriften oder Konsumschecks oder neue Infrastruktur zu finanzieren und damit die Nachfrage künstlich anzuschieben? Das nützt nichts! Wenn die Leute vernünftig vorausplanen, wissen sie, dass sie eines Tages diese Schulden mit zurückzahlen werden. Also legen sie dieses Geld auf die hohe Kante, sie entziehen es dem Wirtschaftskreislauf, womöglich arbeiten sie sogar weniger. Unterm Strich wird also gar nicht mehr Geld ausgegeben.

Keynesianer: Da ist etwas dran, aber ganz so rational und kühl denken nicht einmal die sparsamen Deutschen. Nicht alles wird gespart, schon gar nicht von Niedriglöhnern und Hartz-IV-Empfängern, die von der Hand in den Mund leben. Wenn der Staat sich beim Investieren Mühe gibt, kann er sogar dafür sorgen, dass die Wirtschaft morgen schneller wächst als heute. Neue Straßen, bessere Schulen, neue Ökotechniken: In ein paar Jahren werden wir dadurch alle mehr verdienen, dann ist das Zurückzahlen der Schulden kein Problem.

Neoklassiker: Ach so, der Staat. Lobbygesteuerte Politiker sollen wieder mal Zukunftstechniken besser identifizieren als der Markt…

Keynesianer: …aber über die Weisheit des Marktes bei Zukunftsinvestitionen müssen wir seit dem Technologiecrash 2000 und den vielen Immobilienblasen nicht mehr reden. Und über die Nützlichkeit besserer Schulen oder Universitäten erst recht nicht.

Neoklassiker: Sprüche, nur Sprüche! Wenn wir nicht immer noch den Schuldenberg aus den siebziger Jahren abbezahlen müssten, den uns die staatlichen Konjunkturprogramme eingebracht haben, könnten wir längst mehr in die Bildung investieren. Der Staat ist viel zu langsam, um der Konjunktur zu helfen! Bis die ersten Steuerrückzahlungen fällig werden, bis die Investitionspläne und Steuersenkungen durch die Anhörungen und Parlamente sind und die Bautrupps anrücken können, ist die Wirtschaftsflaute längst vorbei. Dann werden staatliche Investitionen sogar gefährlich: Sie füllen dann keine Lücke, sondern verdrängen die Initiative der Privaten.

Zwei unvereinbare Positionen, bei denen die Erfahrung mit dem New Deal nicht weiterhilft. Vielleicht aber andere historische Vergleiche? Schließlich hat es seit der Großen Depression der 1930er Jahre immer wieder Versuche gegeben, die Konjunktur zu beflügeln.

Da ist das Beispiel Japan. Im Frühjahr 1998 lag die japanische Wirtschaft am Boden, nachdem eine riesige Aktien- und Immobilienblase geplatzt war. Die Regierung hatte gerade ein Konjunkturprogramm mit einem Umfang von zweieinhalb Prozent des japanischen Bruttoinlandsprodukts beschlossen – rund 90 Milliarden US-Dollar. »Dieses Paket ist das größte, das wir jemals umgesetzt haben«, sagte damals Eisuke Sakakibara, der stellvertretende Finanzminister, der im Ausland wegen seiner Machtfülle als »Mister Yen« bekannt war.

Groß war es zwar, aber am Ende nicht erfolgreich. Die Gegner von Konjunkturprogrammen ziehen Japan seither als ein Musterbeispiel dafür heran, warum staatliche Ausgaben nach keynesianischen Vorstellungen scheitern. Immer neue Ausgabenpakete verkündete die japanische Regierung damals. Die Zeitungen des Landes waren voll von Berichten über staatlich finanzierte Brücken ins Nirgendwo, über Korruption bei der Auftragsvergabe. Die Staatsverschuldung verdoppelte sich, sie stieg von 70 Prozent des Bruttoinlandsprodukts im Jahr 1990 auf 140 Prozent zehn Jahre später. Dennoch stagnierte die Wirtschaft beinahe zehn Jahre lang. Ein herber Rückschlag für die Keynesianer, sagten Neoklassiker.

Wogegen die Keynesianer mit einem überraschenden Argument antworten. »Antizyklische Politik ist in Japan nie wirklich versucht worden«, behauptet Adam Posen, ein Ökonom am Peterson Institute for International Economics in Washington. Auch Berechnungen von Thomas Mayer und Peter Hooper von der Deutschen Bank kamen kürzlich zu dem Urteil, dass Tokyo »zu langsam und zu zögerlich« reagiert habe; ähnlich eine Studie der amerikanischen Notenbank aus dem Jahr 2002.

In Deutschland gab es mehr als ein Dutzend Konjunkturprogramme

Wie kann das sein? Tatsächlich rechnete Japans Regierung, als sie ihre Fiskalpakete schnürte, etliche Ausgaben mit hinein, die ohnehin geplant waren oder die Wirtschaft gar nicht stimulieren konnten – zum Beispiel den Kauf von Bauland oder staatliche Garantien für Kredite. Das tatsächliche Volumen der Konjunkturprogramme habe nur ein Drittel des offiziellen Wertes betragen. Immer wieder habe die Regierung Kurskorrekturen vorgenommen, sodass viele Projekte halb fertig fallen gelassen wurden. So sieht Posen das. Kein Wunder, dass die japanische Wirtschaft weiter schwächelte! Die wirtschaftliche Dauerkrise sei auch der eigentliche Grund für die hohen japanischen Staatsdefizite gewesen, nicht die in Wahrheit mickrigen Konjunkturprogramme.

Dann ist da das Beispiel Deutschland. Als die Ölkrise 1973 den Nachkriegsboom beendete, erlebte die Wirtschaft der Bundesrepublik ihren bislang schärfsten Einbruch. Allein 1975 schrumpfte das Bruttoinlandsprodukt um 0,9 Prozent, ein Schlag ins Gesicht für diese wachstumsverwöhnte Wohlstandsrepublik. Die Zahl der Arbeitslosen schnellte auf eine Million empor – 1973 hatte sie noch bei 274.000 gelegen. Als Reaktion legte die sozialliberale Koalition in den folgenden Jahren mehr als ein Dutzend Konjunkturprogramme auf – die Bauindustrie wurde gefördert, das Kindergeld erhöht, ein mehrjähriges Programm von »Zukunftsinvestitionen« verabschiedet, die Steuern sanken, Energiesparer erhielten Fördermittel.

Haben die Programme gewirkt? Wieder kommt es darauf an, welchen Ökonomen man fragt.

Die Anhänger von Konjunkturprogrammen sagen auch hier: Ohne die Pakete wäre der Sturz der Wirtschaft noch viel tiefer gewesen. Im Schnitt der Jahre 1975 bis 1980 wuchs das bundesdeutsche Bruttoinlandsprodukt um knapp vier Prozent jährlich, auch die Zahl der Arbeitslosen ging wieder zurück. »Die These, dass die Konjunkturprogramme der siebziger Jahre überhaupt nichts gebracht hätten, ist falsch«, beharrt der Berliner Finanzwissenschaftler Dieter Vesper.

Allerdings kehrte die Vollbeschäftigung nicht zurück, und von blühenden Landschaften konnte ebenfalls kein Rede sein. Doch hemmte damals gleich eine Fülle von Problemen die Wirtschaft: Der hohe Ölpreis trieb die Inflationsrate an. Die starken Gewerkschaften setzten viel höhere Löhne durch – mit der Folge, dass Unternehmen Leute entließen oder schlicht aufgaben. Trotz schwacher Konjunktur erhöhte die Bundesbank die Zinsen, um die Teuerung zu bekämpfen. Dennoch folgten lange Jahre der Stagflation – eine Phase mit hoher Inflation und ungewohnt schwachem Wachstum.

So lassen sich, jenseits der Ideologien, immerhin einige Dinge aus der Geschichte der Konjunkturprogramme lernen. Erstens: dass es keine Erfolgsgarantie gibt – aber auch keine überzeugenden Argumente, dass der Erfolg ausbleiben wird. Zweitens: dass diese Pakete sehr teuer sind. Die Staatsverschuldung steigt, und die vielen Markteingriffe der Regierung wirken nicht immer zum Besseren.

Deshalb sollte man Konjunkturprogramme nur in einer wirklich ernsten Krise auflegen, und dann möglichst zielgenau und zur rechten Zeit. Bei kleineren Krisen reichen nämlich die eingebauten Abschwungbremsen im Steuer- und Sozialsystem aus, zumindest in den reichen Ländern. Man spricht auch von »automatischen Stabilisatoren«: Im Abschwung verdienen die Menschen und die Unternehmen weniger, also nimmt der Staat auch weniger Steuergeld von ihnen ein. Zugleich muss er mehr für Arbeitslose und Sozialfälle zahlen. Soweit dies über Schulden finanziert und nicht anderswo im Staatshaushalt eingespart wird, ergibt sich allein daraus ein ordentlicher Impuls für die Wirtschaft. Den Rest kann die Zentralbank erledigen: Sie senkt im Abschwung die Zinsen und regt damit die Nachfrage an. In normalen Zeiten reicht das aus.

Doch im Winter 2008 sind die Zeiten nicht normal. Die Macht der Geldpolitiker schwindet: In den USA liegen die Zinsen schon fast bei null Prozent, auch in Europa sinken sie rasant. Dennoch investieren die Unternehmen nicht, weil sie mit sinkendem Absatz rechnen, und die Menschen halten das Geld zusammen, weil sie die Arbeitslosigkeit fürchten.

Heute fordert selbst Bundesbankpräsident Axel Weber ein staatliches Konjunkturprogramm. Er glaubt, die Notenbanken stießen sonst an ihre Grenzen. Und der Harvard-Ökonom und ehemalige Reagan-Berater Martin Feldstein sagt, »unter einer wichtigen Bedingung« könne eine aktive Steuer- und Ausgabenpolitik des Staates »eine konstruktive Rolle« spielen: in einem dauerhaften Abschwung, in dem die Nachfrage und die Zinsen niedrig sind und die Preise fallen oder bald fallen könnten. Das entspricht genau der heutigen Diagnose vieler Wirtschaftsforscher, auch für Deutschland.

Eine weitere Lehre lässt sich aus der Geschichte der Programme ziehen: Vergleicht man die heutige Lage mit früheren Abschwüngen, erscheinen die Voraussetzungen für ein erfolgreiches Konjunkturpaket heute vergleichsweise günstig. Auf jeden Fall günstiger als im Deutschland der siebziger Jahre. Wegen der heraufziehenden Weltrezession ist inzwischen der Ölpreis stark gesunken, auch die Lohnabschlüsse der Gewerkschaften sind moderat. Also droht vorerst keine Inflation und damit keine Notwendigkeit für die Notenbanken, die Zinsen anzuheben und Kredite zu verteuern. Die Experten sind sich einig, dass der weltweite Einbruch der Nachfrage schuld am Abwärtssog ist – und nicht etwa eine strukturelle Schwäche in den Unternehmen oder am Arbeitsmarkt, gegen die auch das beste Konjunkturprogramm nichts ausrichten könnte.

Anders als viele andere Länder hat Deutschland gut gewirtschaftet: Die drittgrößte Volkswirtschaft der Welt hat sich keine Exzesse geleistet, weder auf dem Immobilienmarkt noch sonst wo. Während die Verbraucher in den USA, in Spanien oder in Großbritannien überschuldet sind und früher oder später ihren Konsum einschränken müssen, ist in Deutschland die Sparquote hoch. Wenn Länder mit schlechtem Ruf am Kapitalmarkt jetzt große kreditfinanzierte Konjunkturprogramme auflegen wollten, etwa Italien oder viele osteuropäische Staaten, dann wäre es viel zu teuer für sie. Die Investoren am Kapitalmarkt trauen ihnen nicht.

Deutschland hingegen gilt als solide. Es könnte sich ein Konjunkturprogramm leisten.

Mitarbeit: Marc Brost und Kerstin Bund