USA - China Aus der Balance geraten

China exportiert und finanziert, Amerika konsumiert. Die merkwürdige Wirtschaftssymbiose der beiden Großmächte funktioniert nicht länger. Ein Handelskrieg ist nicht ausgeschlossen.

Es war schon fast Routine: US-Finanzminister und Präsidenten mahnten in regelmäßigen Zeitabständen und wechselnder Schärfe die chinesische Regierung, den Yuan aufwerten zu lassen. Die Logik dahinter: Ein stärkerer Yuan sollte chinesische Produkte teurer machen, den ungeheuren Appetit der amerikanischen Verbraucher auf die Güter made in China dämpfen und so das weitere Ausufern des US-Handelsbilanzdefizits eindämmen.

Die Chinesen werteten tatsächlich schrittweise auf, knapp 20 Prozent in den vergangenen Jahren. Doch das reichte nicht, um den Warenstrom gen USA zu vermindern. Stattdessen wuchsen die Importe aus China weiter stark. Die Folge: Seit 1999 hat sich das Handelsbilanzdefizit der USA gegenüber China alle vier Jahre verdoppelt. In den USA verlangten Unternehmer, die mit den Billiganbietern nicht konkurrieren konnten, und Gewerkschafter mehr Schutz, doch die Regierung beließ es bei Warnungen. Insgesamt schienen beide Seiten mit dem Arrangement zufrieden. Die Chinesen produzierten fleißig, die Amerikaner konsumierten munter, und die Chinesen liehen mit den Einnahmen aus den Exporten den Amerikanern das Geld dafür.

»Die Bush-Regierung hat nichts unternommen, denn sie wollte der US-Industrie den Zugang zu billigen Arbeitskräften nicht verbauen«, sagt Robert Scott, Ökonom bei der linksliberalen Denkfabrik Economic Policy Institute. Dazu ergab sich ein positiver Nebeneffekt für die amerikanischen Bürger: Die günstigen chinesischen Produkte halfen, die Inflation im Lande gering zu halten. Unter Volkswirten heißt es, der Discount-Riese Wal-Mart und seine China-Importe hätten in dieser Dekade mehr bei der Bekämpfung der Inflation ausgerichtet als die Notenbanker der Federal Reserve. Bezahlen konnten die Amerikaner die Importe dank der großzügigen Finanzierung durch die Chinesen. Deren Notenbanker kauften massiv US-Staatsanleihen auf. So war die kommunistische Großmacht »die Mutter aller Konsumentenkredite«, wie ein Spott an der Wall Street lautete. Mehr als die Hälfte ihrer Devisenreserven im Wert von knapp zwei Billionen Dollar halten die Chinesen heute in US-Währung. Von dem wachsenden Ungleichgewicht zwischen den beiden Mächten profitierten auch die Europäer. Die durch China finanzierte Nachfrage der USA beflügelte die Märkte weltweit.

Nun droht die Finanzkrise, die mit Macht auf die gesamte Wirtschaft durchschlägt, diesen Balanceakt zu kippen. In den USA ist die Arbeitslosenquote nach jüngsten Schätzungen auf fast acht Prozent angestiegen. Quer durch alle Branchen melden Unternehmen Insolvenz an. Die Folge: Erstmals nach Jahrzehnten sind die US-Verbraucher verunsichert. Ökonomen fürchten, dass die Verbraucherausgaben in 2009 auf das Niveau von 1942 zurückfallen könnten.

China hat die neue Bescheidenheit bereits zu spüren bekommen. Im November ist das Handelsbilanzdefizit – die Differenz zwischen Importen und Exporten – der USA mit China um 17,5 Prozent geschrumpft. Erstmals seit 2001 ist Chinas Export geringer gestiegen als im Vorjahr. Es ist der plötzliche scharfe Einbruch, der trifft. Denn Chinas Abhängigkeit von der Exportwirtschaft ist über die vergangenen Jahre stark gewachsen: Seit 2005 trägt der Export rund 20 Prozent zum Wirtschaftswachstum bei, zuvor lag der Beitrag im einstelligen Bereich. Chinas Führung beobachtet die Wachstumsrate besonders genau, denn die Partei fürchtet soziale Unruhen, wenn die wirtschaftliche Situation sich deutlich verschlechtert.

In den USA macht sich die Sorge breit, dass die Chinesen sich »aus ihrem Sumpf herausexportieren« könnten, indem sie die Weltmärkte mit Produkten zu Dumpingpreisen überschwemmen – also zu Preisen anbieten, die unter den Produktionskosten liegen. Das würde die bereits gebeutelten einheimischen Unternehmen in den USA und Europa hart treffen. Susan Shirk, Leiterin des Institute for Global Conflict and Cooperation an der University of California, sieht eine weitere Gefahr: »Die Chinesen könnten verführt werden, den Yuan abzuwerten.« Das würde sich wie ein Rabatt auf Produkte aus China auswirken – aus chinesischer Sicht eine sinnvolle Aktion, um das Durchsacken der Konjunktur zu verhindern. Warnzeichen sehen US-Beobachter in den chinesischen Exportförderprogrammen, gegen die Bushs Handelsbeauftragte Susan Schwab noch kurz vor dem Ende ihrer Amtszeit bei der Welthandelsorganisation (WTO) Beschwerde eingelegt hat. Und kaum hat Obama seinen Amtsschwur geleistet, kommen aus Washington harsche Töne. Der neue Präsident werde »offensiv alle ihm zur Verfügung stehenden diplomatischen Mittel ausschöpfen, um China zu einer Korrektur der Währungspolitik zu bringen«, erklärte der designierte Finanzminister Timothy Geithner nur einen Tag nach der Amtseinführung Obamas. »China kann nicht weiterhin einen Freifahrschein bekommen, die Prinzipien des fairen und freien Handels zu unterminieren.« Das sind härtere Töne, als sie in den letzten beiden Jahren der Bush-Regierung zu hören waren. Auch die Lobbyisten machen mobil. »Wir sind uns dieser Gefahr durch Dumping sehr bewusst, und unsere Mitglieder sind wachsam gegenüber solchen Tendenzen«, warnt Shaun Donelly, ehemaliger Handelsbeauftragter unter Präsident Bush und heute Direktor für Internationale Angelegenheiten bei der National Association of Manufacturers, dem Verband der verarbeitenden Industrie.

Die Stahlbranche könnte zum ersten Konfliktfeld werden: Vor nur sechs Jahren verschiffte China kaum nennenswerte Mengen Stahl ins Ausland. Heute entfallen 40 Prozent der Weltproduktion auf das Land. In den USA sind die Stahlwerke nicht einmal zur Hälfte ihrer Kapazität ausgelastet. Tausende von Stahlarbeitern wurden entlassen. Im Dezember hat die US-Handelskommission Strafzölle von 35 bis 40 Prozent auf bestimmte Stahlprodukte erhoben, bei denen sie den Verdacht auf Subventionen hegt. Und die Chinesen geraten weiter unter Druck, denn auch ihre Produktion ist auf eine boomende Weltwirtschaft ausgelegt.

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Bauarbeiter in Peking

Mittlerweile zeigt sich auch schon ein grundlegender Wandel bei der Einstellung der Amerikaner gegenüber Globalisierung und Freihandel: Bei einer Umfrage des Pew Research Center im vergangenen Jahr gaben 48 Prozent an, Freihandelsabkommen seien »schlecht für die USA«. Noch 2004 hatten 47 Prozent die Abkommen als »positiv« bewertet. Die Freihandelsskepsis ist bei den Gewerkschaftern besonders ausgeprägt. Und gerade auf deren Unterstützung war Obama bei seiner Wahl angewiesen. Durch die sich rasant verschlechternde Situation am Arbeitsmarkt – im abgelaufenen Jahr hat die US-Industrie 2,6 Millionen Arbeitsplätze verloren – steigt der Druck auf den Präsidenten, seine Wahlversprechen, den Freihandel auf den Prüfstand zu stellen, einzulösen. Verstärkt wird der Druck durch den nun von den Demokraten beherrschten Kongress. Bei ihnen haben protektionistische Tendenzen Tradition.

Sollte China Dumping betreiben oder gar den Yuan abwerten, könnte der neue Präsident zu Gegenmaßnahmen – etwa Strafzöllen – gedrängt werden. »So könnte sich ein gefährlicher Handelskrieg aufschaukeln«, warnt Shirk, die sich in ihrem Buch China – fragile Supermacht mit den Stärken und Schwächen der chinesischen Regierung auseinandersetzt. Das hätte nicht nur Folgen für die Wirtschaft weltweit, sondern birgt nach Ansicht von Shirk auch geopolitische Risiken, sollte sich die Führung in Peking in die Enge getrieben fühlen. »Im Gegensatz zum Handelskonflikt mit Japan in den achtziger Jahren misstrauen sich die USA und China politisch weiterhin. Im Extremfall besteht die Gefahr eines bewaffneten Konfliktes, etwa mit Taiwan.«

Schon haben Obamas Berater angedeutet, eine »Buy American«-Klausel in das Konjunkturprogramm aufzunehmen, mit der teilnehmende Unternehmen gezwungen werden sollen, nur amerikanische Produkte einzusetzen. In einer arbeitsteiligen Welt sei das ein verfehlter Ansatz, urteilt Dan Ikenson vom wirtschaftsliberalen Cato Institute in Washington. »Es ist schlicht überholt, Importe als schlecht und Exporte als gut für die eigene Wirtschaft zu sehen«, kritisiert er.

Die chinesische Führung hat inzwischen gemerkt, dass eine zu große Exportabhängigkeit Risiken birgt. Dennoch ist man in Peking davon überzeugt, dass die chinesischen Produkte in der Relation von Preis und Qualität auf jeden Fall günstiger sind als das, was die Amerikaner herstellen. Ikenson weist darauf hin, dass die Debatte über das Ungleichgewicht aus seiner Sicht gefährlich und irreführend ist. Nicht Länder wie China und die USA konkurrierten, sondern verschiedene Produktionsketten. »Der Wettbewerb findet längst zwischen dem US-Technologieunternehmen statt, das in China fertigen lässt, und dem europäischen Konzern, dessen Lieferant in Korea sitzt.«

Dabei könnte ausgerechnet die Verschuldung der USA disziplinierend auf die beiden Mächte wirken. Um das geplante Konjunkturpaket in Höhe von 800 Milliarden Dollar und die billionenschweren Rettungsprogramme für das erodierende Bankensystem zu finanzieren, muss Obama hoffen, dass seine chinesischen »Hausbanker« weiter US-Staatsanleihen kaufen. Allein im laufenden Jahr werden die USA zwei Billionen US-Dollar neue Schulden machen. Zwar haben die Chinesen immer wieder angedeutet, dass sie ihre Investitionen künftig breiter streuen wollen. Doch jüngste Daten zeigen, dass sie weiterhin US-Papiere kaufen. Allerdings werden sie den Kauf zunehmend an politische Bedingungen knüpfen, vor allem, wenn sich herausstellt, dass sie die einzigen Großanbieter auf dem Kreditmarkt sind. Denn die Japaner sind mit sich selbst beschäftigt, und die arabischen Staaten zeigen sich angesichts der Ölpreisflaute weniger spendabel.

Wie empfindlich die Chinesen über die Sicherheit ihres Engagements wachen, zeigen die Fälle Fannie Mae und Freddie Mac. Die chinesische Regierung ist der größte Anleger in Hypothekenpapieren der beiden großen US-Baufinanzierer. Als Fannie und Freddie vergangenen Sommer ins Wanken gerieten, übten die Chinesen Druck auf die US-Regierung aus, die Institute zu stützen – um massive Verluste bei ihren Reserven zu vermeiden. Prompt verstaatlichte Washington die Hypothekeninstitute – für mehrere Hundert Milliarden US-Dollar.

Und an einem Einbruch des Dollar ist den Chinesen nicht gelegen. »Das würde sofort den Wert ihrer Reserven treffen, und diese Reserven geben der chinesischen Regierung ein Gefühl der Sicherheit«, sagt Roderick Macfarquhar, Chinaexperte an der Harvard University. Macfarquhar glaubt deshalb auch nicht, dass es China auf einen Handelskrieg ankommen lassen wird. »Amerika ist für die Chinesen nach wie vor der größte und vor allem offenste Markt – der Zugang zu Europa ist viel schwieriger, und Asien hat noch nicht genügend Kaufkraft.« Doch auch Macfarquhar sieht Obama unter enormem Druck. »Er kann sich keine Schlagzeilen über Unternehmen leisten, die sich nach China verabschieden.« Der neue Präsident müsse einen Weg finden, zu beweisen, dass es ihm ernst ist mit dem Schutz der heimischen Jobs – und gleichzeitig dürfe er die Chinesen nicht mit der Schließung der Grenzen bedrohen.

Doch wie können sich die beiden Mächte aus ihrer gegenseitigen Umklammerung befreien? Das geht nur langfristig, wenn die Amerikaner mehr auf die hohe Kante legen, um ihren Konsum aus eigenen Mitteln zu finanzieren. Umgekehrt muss China seinen eigenen Binnenmarkt ausbauen. Das hat Peking durchaus erkannt – die schnelle Verabschiedung des Konjunkturpaketes ist ein erstes Signal dafür. Der Vorteil der Chinesen: Wenn sie, wie geschehen, umgerechnet 800 Milliarden in ein Konjunkturprogramm investieren, entspricht das gut 23 Prozent ihrer Jahreswirtschaftsleistung, bei den Amerikanern macht die gleiche Summe nur knapp sechs Prozent ihrer Wirtschaftsleistung aus.

Zudem gelingt es den Chinesen – dank der zentralen Steuerung –, ihr Programm schneller umzusetzen. Während die Amerikaner noch diskutieren, bestellen die chinesischen Bauunternehmer schon wieder Maschinen (ZEIT Nr. 3/09). Während die amerikanische Regierung sich noch durch den Lobbydschungel kämpfen muss, verteilt die chinesische Regierung bereits 100 bis 150 Yuan Gutscheine (umgerechnet 11 bis 16 Euro) an Millionen von Menschen vor dem chinesischen Neujahrsfest. Und die Führung in Peking kann den Banken einfach befehlen, wieder Geld zu verleihen, während Washington die Märkte überzeugen muss. Aber auch der Spielraum der chinesischen Führung ist nicht unbegrenzt. Sie können zwar Konjunkturprogramme auflegen, aber sie können die Menschen nicht zwingen, weniger zu sparen. Schon in Boomzeiten haben sie im Schnitt über 30 Prozent ihrer Einkünfte auf die hohe Kante gelegt. In schwierigen Zeiten werden sie nicht in einen Konsumrausch verfallen.