Finanzkrise Die Schweiz will die Welt zermürben

Recherchen zeigen: Bundespräsident Merz überlässt seinen Chefbeamten das Steueroasen-Dossier. Und die fahren eine veraltete Strategie

Kurz vor Abschluss des G-20-Gipfels im ExCel-Center in London streiten die mächtigsten Staatsmänner der Welt über die Steueroasen. Frankreichs Nicolas Sarkozy will paradis fiscaux à la Schweiz an den Pranger stellen. Ultimativ fordert er die G-20-Staaten auf, die schwarzen und grauen Listen der Steueroasen gutzuheißen, welche die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) ausgearbeitet hat. Dem ungestümen Franzosen tritt jedoch der Chinese Hu Jintao entgegen. Der spröde Mandarin sagt nein und nochmals nein, weil auf den OECD-Listen auch die chinesischen Sonderwirtschaftszonen Hongkong und Macau stehen und sein Land der OECD gar nicht angehört. Dem Weltgipfel droht ein Eklat.

US-Präsident Barack Obama muss den Konflikt in letzter Minute schlichten. Seine Kompromisslösung besiegeln die beiden Streithähne per Handschlag: Alle G-20-Staaten, auch China, nehmen die Liste des OECD Global Forum on Taxation nur »zur Kenntnis«. Auf die graue Liste kommt auch die Schweiz. Ihr Schicksal teilt sie mit allen Steueroasen, die nicht mindestens zwölf bilaterale Abkommen über einen Informationsaustausch gemäß dem OECD-Standard abgeschlossen haben, dies nun aber ganz rasch tun wollen oder sollen. Dabei geht es nicht etwa um automatischen Informationsaustausch, nur um Auskünfte auf Anfrage – das Bankgeheimnis bleibt grundsätzlich gewahrt. Gerade deshalb erwarten die G-20-Staaten von der Schweiz noch dieses Jahr Taten statt Worte.

Nun steht der brüskierte Kleinstaat Kopf und nimmt übel. Die alte Demokratie gerät unter Zeitdruck. Politiker rätseln, wie man in diesem Tempo so viele Abkommen neu aushandeln soll. Bundespräsident Hans-Rudolf Merz bekräftigt die Absichtserklärung der Landesregierung vom 13. März, den OECD-Standard bei der Amtshilfe in Steuersachen gemäß Artikel 26 des OECD-Musterabkommens zu übernehmen, aber im gleichen Atemzug nennt er das Kriterium der zwölf Doppelbesteuerungsabkommen »stupid«, ja »infantil«.

Merz sagt die Unwahrheit: Es wäre leicht, auf die weiße Liste zu kommen

Bundespräsident Merz aber spielt mit gezinkten Karten. Er stellt die vom Global Forum entwickelten Kriterien ungenau dar. Er tut, als würden von der Schweiz zwölf Doppelbesteuerungsabkommen mit neuen Informationsklauseln erwartet. Das ist nicht richtig. Gewünscht werden in der Tat zwölf Abkommen, aber das müssen nicht unbedingt Doppelbesteuerungsabkommen sein. Genügen würden auch bloße Vereinbarungen zum Austausch von Steuerinformationen, sogenannte Tax Information Exchange Agreements (TIEA).

Der kleine, aber entscheidende Unterschied: TIEA können schnell abgeschlossen werden, weil sie nur den Austausch von Steuerinformationen regeln. Doppelbesteuerungsabkommen hingegen sind so kompliziert, dass sie sich kaum im Eilschritt ändern lassen. Es sei denn, man wählte den dritten Weg, für den sich Belgien entschieden hat: Dieses Land schlägt 48 Staaten vor, in Zusatzprotokollen zu den Doppelbesteuerungsabkommen den Artikel 26 des OECD-Musterabkommens zu integrieren. So könnte auch die Schweiz vorgehen. Bundeskanzlerin Merkel sagte am G-20-Gipfel höflich, doch deutlich genug: »Deutschland ist bereit, zügig zu verhandeln. Ich denke, die Schweiz auch.«

Im Bernerhof, dem Sitz des Departements Merz, zieht man den weniger »zügigen« Weg vor. Auf Anfrage bestätigt Alexander Karrer, der für die internationalen Beziehungen zuständige Chefbeamte, den Sachverhalt. Ihn stören die ungenaue Berichterstattung fast aller Medien und die Ahnungslosigkeit der über das Ausland schimpfenden Politiker offenkundig nicht. So kann er seine Linie besser durchziehen. Auch die NZZ schreibt irreführend: »Wer mindestens zwölf Doppelbesteuerungsabkommen gemäß dem OECD-Modell abgeschlossen hat, kommt auf die weiße Liste. Alle anderen, die sich dem Standard zwar verpflichtet fühlen, ihn aber nach Ansicht des OECD-Sekretariats noch nicht in ausreichendem Maß anwenden, finden sich auf der grauen Liste wieder.«

Wieso aber sind etwa Steueroasen Jersey und Guernsey von der OECD auf die weiße Liste gesetzt worden? Bundespräsident Merz mutmaßt in der NZZ am Sonntag : »Wie es die Kanalinseln geschafft haben, ist für mich ein Phänomen, das ich noch klären will.« Des Rätsels Lösung ist einfach. Jersey, Guernsey und die Isle of Man haben TIEA mit Staaten wie Deutschland, Frankreich, Großbritannien, den Niederlanden, Schweden, Norwegen, Dänemark, Finnland, Irland und Island unterzeichnet.

Merz lässt sich wie die schweizerische Öffentlichkeit von seinen federführenden Chefbeamten gängeln, von Alexander Karrer und von Jürg Giraudi, dem Chef der Abteilung für Internationales der Steuerverwaltung. Die beiden wollen Zeit gewinnen und andere Länder gegeneinander ausspielen. Verständlich, denn diese Taktik hat sich für den Kleinstaat immer bewährt, auch in den 1960er Jahren, als die Schweiz von USA, Deutschland und Frankreich gleichzeitig unter Druck gesetzt wurde.

Die Offensive gegen das Steuerparadies eröffnete damals ein US-Präsident: John F. Kennedy. Er nahm die Schweiz aufs Korn. In seiner ersten großen Ansprache zur Steuerpolitik im US-Kongress, am 22. April 1961, nannte er außer den USA ein einziges Land noch mit Namen: Switzerland. Er geißelte »den Missbrauch von Steueroasen wie der Schweiz«. Er werde, sagte er, diese »Steueroasen an die Kandare nehmen«, und Washington setzte nach seiner Ermordung seine Politik zunächst fort.

Im Fiskalkomitee der OECD kam prompt Kurt Locher, Chefbeamter der Eidgenössischen Steuerverwaltung, unter Beschuss von allen Seiten. Amerikaner, Deutsche und Franzosen forderten die Schweizer Steuerbehörden zur engeren Zusammenarbeit auf. Locher war in Paris isoliert. Bonn blies 1964 zum Generalangriff. Das Bundesfinanzministerium attackierte die Schweiz in einem umfangreichen »Steueroasenbericht«. Hessens Finanzministerium rechnete vor, die Steuerflucht in die Schweiz vermindere den Fiskalertrag Deutschlands um ein Sechstel. Deutschland spannte Frankreich in die Großoffensive ein. Die beiden Nachbarstaaten nahmen die Schweiz in die Zange. Beide wollten mit Bern gleichzeitig über neue Doppelbesteuerungsabkommen verhandeln. Sie verlangten von der Schweiz die gleiche Auskunftsklausel, wie sie die USA für sich selbst bereits zehn Jahre zuvor durchgesetzt hatten. Die Schweiz meldete sofort ihren Vorbehalt an – jenen Vorbehalt, den der Bundesrat am 13. März 2009, unter massivem Druck des Auslands, zurückziehen musste.

Die Schweiz ließ sich damals mit den westlichen Großmächten auf einen Machtpoker ein. 1965 bat Außenminister Willy Spühler in Amerika um Hilfe. Die erste USA-Reise eines Schweizer Regierungsmitglieds war jedoch kein Erfolg. Die Schweiz musste ihre Taktik ändern. Sie begann, Franzosen und Deutsche gegeneinander auszuspielen. 1966 gestand sie Frankreich eine schwammige Auskunftsklausel zu (»Der Austausch ist beschränkt auf Auskünfte, die für die richtige Durchführung des Abkommens notwendig sind«). Paris war ruhiggestellt und unterschrieb. Nun aber weigerte sich die Schweiz, auch Bonn ein solches Zugeständnis zu gewähren. Zur Begründung erklärte Bern, »dass diese Frage im Verhältnis zur Bundesrepublik historisch-emotional belastet sei und im Übrigen die schweizerische Abkommenspolitik schon seit vielen Jahren auf eine unwiderrufliche Abkehr von einem Auskunftaustausch, gleich welcher Art, festgelegt worden sei« (Bericht der Bundesregierung).

Die Schweizer fuhren eine Doppelstrategie und spielten auf Zeit. Ihr Kalkül ging auf. Am Ende wurde die Bundesrepublik in Bern zur Bittstellerin. Die Steuerflucht wurde, wie der Spiegel 1970 schrieb, zur »Massenflucht, seit die SPD in Bonn das Ruder ergriff und Kanzler Willy Brandt in seiner Regierungserklärung drohte, er werde für mehr Steuergerechtigkeit sorgen und den ›sozialen Rechtsstaat‹ verwirklichen«. SPD-Bundesfinanzminister Alex Möller fuhr nach Bern und bat FDP-Amtskollege Nello Celio dringend, den Vertrag »möglichst bald« abzuschließen. Der Tessiner Jurist, ein joviales Schlitzohr, war begeistert. Schon 1971 trat das neue Doppelbesteuerungsabkommen in Kraft.

Die Schweizer glaubten, ein Recht zu haben auf den Langmut des Auslands

Bonn frohlockte: »Erst in der allerletzten Verhandlungsphase gelang es, die Schweiz zur Aufgabe ihrer Haltung zu bewegen.« In Wirklichkeit war sie Celio auf den Leim gegangen. Triumphierend erzählte er, die Schweiz sei überhaupt »nicht zu einer weitergehenden Amtshilfe« verpflichtet.

Das Ausland bewies während Generationen so viel Langmut, dass die Schweiz darauf ein Recht zu haben glaubte. Seit 2008 sind die Großmächte aber durch spektakuläre Fälle von Steuerflucht erneut auf die Oase aufmerksam geworden. Die Finanzkrise tut ihr Übriges, um die großen Demokratien zum Kampf um ihr Steuersubstrat anzustacheln.

Unter diesen Voraussetzungen ist die alte Position der Schweiz nicht mehr zu halten. Die Technokraten des Finanzdepartements versuchen es trotzdem. Karrer und Giraudi möchten wiederholen, was Locher gelang. Sie wollen die ausländischen Partner erneut gegeneinander ausspielen und hinter den Kulissen zermürben. Sie unterschätzen die Dynamik, welche durch die Weltfinanzkrise freigesetzt worden ist. Ihre Schablonen taugen für normale Zeiten, aber nicht für globale Krisenlagen.