Mein Deutschland (Teil 5) Eine Sternstunde des Parlaments

30. Mai 1968: Gegen den wütenden Protest der außerparlamentarischen Opposition verabschiedet der Bundestag die Notstandsgesetze

Das Jahr 1968 war besonders unruhig. Die USA erreichten den Höhepunkt ihrer Verwicklung in den blutigen Vietnamkrieg, zugleich erlebte Amerika aber ein Höchstmaß der Proteste gegen den Krieg, vor allem an den Universitäten; die Morde an Martin Luther King und an Robert Kennedy gossen Öl ins Feuer. Die studentischen Unruhen griffen auf Frankreich über, und mit einem Generalstreik lösten die französischen Gewerkschaften chaotische Zustände aus. Italien und England wurden von sozialen Unruhen geschüttelt. In Nordirland herrschte Bürgerkrieg. Die Sowjetunion marschierte in die Tschechoslowakei ein und beendete den Prager Frühling. Mao Tse-tungs ekelhafte »proletarische Kulturrevolution« stürzte Millionen Chinesen ins Unglück.

Im zweigeteilten Deutschland gab es eine deutlich unterschiedliche Reaktion auf all diese aufregenden Ereignisse. In der DDR konnte der Machtapparat der kommunistischen Diktatur (Ulbricht war noch im Amt) alle Aufwallungen ohne große Mühe unterdrücken. In der damaligen Bundesrepublik hingegen breitete sich eine erhebliche Unruhe aus, vor allem an einer Reihe von Universitäten entwickelten sich Aktivitätszentren des Aufbegehrens. Zwar stand die Opposition gegen den Vietnamkrieg am Anfang, aber bald spielten Ho Chi Minh und Mao Tse-tung als Vorbilder nur noch eine Nebenrolle. Stattdessen gewann innenpolitisch das Aufbegehren junger Leute gegen eine Vätergeneration, die Hitlers Herrschaft ermöglicht hatte, immer größere Bedeutung. Daraus entstanden mitreißende Parolen wie zum Beispiel »Kampf gegen die Rückkehr des Faschismus«, »Macht kaputt, was euch kaputt macht«, »Trau keinem über 30«, aber auch »Marsch durch die Institutionen«. Der Tod des Studenten Benno Ohnesorg durch die Waffe eines Polizeibeamten 1967 und das Attentat auf den Studentenführer Rudi Dutschke 1968 wirkten als zusätzliche Provokationen.

Vielerlei gerechtfertigte Kritik, vor allem an der autoritären Verfassung der Universitäten, vermischte sich mit revolutionärem Elan – und mit dem Willen zur Gewalt. Zwei Jahre später schrieb Ulrike Meinhof: »Natürlich kann geschossen werden.« Das Jahr 1968 kann als die Geburtsstunde neuer, langlebiger sozialer und politischer Bewegungen bezeichnet werden. Im Kern handelte es sich um eine Studentenbewegung. Zugleich war 1968 die Geburtsstunde der kurzlebigen »außerparlamentarischen Opposition« (Apo). Zum ersten Mal seit den Nazis erlebten wir politische Gewalttaten. Es war der Keim des ideologisch motivierten mörderischen Terrorismus der RAF, der »Roten Armee Fraktion«.

Serie Mein Deutschland

Historische Momente aus 60 Jahren Bundesrepublik

In die turbulente Situation des Jahres 1968 fiel der vierte Versuch, das bis dahin unvollständige Grundgesetz durch verfassungsrechtliche Regeln für den Fall eines inneren oder äußeren Notstandes zu ergänzen. Der Parlamentarische Rat hatte 1948 keine Notstandsvorschriften vorgesehen; denn die böse Erinnerung an den fulminanten Missbrauch des allzu pauschalen Artikels 48 der Weimarer Reichsverfassung hatte die Väter des Grundgesetzes abgeschreckt. Man hatte das Grundgesetz ohnehin nur als Provisorium aufgefasst (und deshalb das Wort »Verfassung« vermieden).

Vor allem aber hatten die Besatzungsmächte die oberste Gewalt; dieser Zustand war durch den 1955 in Kraft getretenen Deutschland-Vertrag (ursprünglich meist Generalvertrag genannt) und besonders durch dessen Artikel 5, Absatz 2 festgeschrieben worden. Nur die Besatzungsmächte konnten einen Notstand erklären. Dabei ging man davon aus, dass sie im Notstand die Bundesregierung anweisen würden, durch Notverordnungen zu regieren. Zu diesem Zweck lagen Dutzende von Gesetzentwürfen bereit (»Schubladengesetze«), die auf Anordnung der Besatzungsmächte in Kraft gesetzt werden sollten. Die tatsächliche Lage war also gekennzeichnet durch die Möglichkeit, nicht nur die unvollständige Souveränität der Bundesrepublik vollends aufzuheben, sondern auch das parlamentarische Regierungssystem und die im Grundgesetz garantierten Grundrechte der Bürger außer Kraft zu setzen.

Auf viele Abgeordnete und ihre Familien wurde erheblicher Druck ausgeübt

Schon seit 1962 hatte die Spiegel- Affäre drastisch gezeigt, dass eine unzureichend kontrollierte exekutive Gewalt zum Missbrauch neigte. Deshalb war im Bundestag das Verlangen nach demokratisch einwandfreier verfassungsrechtlicher Regelung stark gewachsen. 1960 hatte Innenminister Schröder (CDU) dafür einen ersten Entwurf vorgelegt, ihm waren 1962 ein Höcherl-Entwurf und 1965 ein Benda-Entwurf gefolgt. Keiner dieser Entwürfe hatte die für eine Änderung des Grundgesetzes notwendige Zweidrittelmehrheit finden können, denn sie alle beschränkten allzu sehr die parlamentarische Kontrolle der Exekutive, sie gefährdeten den Bestand der Grundrechte und erlaubten obrigkeitliche Eingriffe in Arbeitskämpfe.

Inzwischen war im Herbst 1966 erstmalig eine Bundesregierung auf der Grundlage einer Großen Koalition aus CDU/CSU und SPD gebildet worden. Sie stellte sich zwei Hauptaufgaben: die Überwindung des damaligen ökonomischen Abschwungs und die Verabschiedung einer demokratischen Notstandsverfassung. Die erste Aufgabe konnte schnell gelöst werden. Die daneben von der Großen Koalition mit geringerem Nachdruck verfolgte Absicht einer Änderung des Wahlrechts vom Verhältnis- zum Mehrheitswahlrecht nach englischem oder amerikanischem Vorbild ist dagegen in beiden Bundestagsfraktionen gescheitert. Die heftig umstrittene Wahlrechtsfrage trug abermals zur Unruhe bei. Sie war noch nicht entschieden, als Innenminister Lücke im Sommer 1967 die zweite Hauptaufgabe anpackte und den vierten Entwurf einer Notstandsregelung vorlegte.

Seinem Entwurf waren umfangreiche, tendenziell einvernehmliche Beratungen zwischen den Koalitionsparteien CDU/CSU und SPD vorausgegangen. Es blieben jedoch noch vielerlei Zweifelsfragen und Einwände zu klären. Deshalb wurden nun umfangreiche Ausschussberatungen und öffentliche Anhörungen notwendig. Darüber hinaus mussten beide Koalitionsfraktionen sich innerfraktionell in langwierigen Sitzungen nicht nur mit prinzipiellen Argumenten, sondern auch mit vielerlei Detaileinwänden auseinandersetzen. So hat zum Beispiel die versammelte SPD-Fraktion in den ersten fünf Monaten des Jahres 1968 insgesamt fünfzig Stunden benötigt, um zur endgültigen Klärung ihrer Haltung zu gelangen.

Gleichzeitig wuchsen aber das Interesse und die Einflussnahmen der Presse, der Verbände und Gewerkschaften in hohem Maße. Viele Abgeordnete (und auch manche ihrer Familienangehörigen) gerieten unter erheblichen Druck, der sehr persönlich auf sie ausgeübt wurde. Es kam hinzu, dass manche Intellektuelle, Professoren und Schriftsteller – unter ihnen der Theologe Helmut Gollwitzer, der Soziologe und Philosoph Herbert Marcuse und der Schriftsteller Heinrich Böll –, von der wachsenden Nervosität erfasst, sich öffentlich zu Wort meldeten, um hochemotional zum Widerstand gegen die beabsichtigte Notstandsgesetzgebung aufzurufen.

Trotzdem sind die späten sechziger Jahre und besonders das Jahr 1968 in meiner persönlichen Erinnerung eine Glanzzeit des Bundestages gewesen. Ich selbst hatte 1962 während der norddeutschen Flutkatastrophe einen Notstand erlebt, in dem man aus mitmenschlicher Hilfspflicht gezwungen war, sich mangels gesetzlicher Notstandsregeln über geltende Gesetze und über das Grundgesetz hinwegzusetzen. Ich hatte von 1965 an miterlebt, wie die militärischen Spitzen von Nato und Bundeswehr hinter dem Rücken des Bundestages entlang der Zonengrenze einen Gürtel atomarer Landminen vorbereiteten; zugleich hatte die Bundesregierung akzeptiert, dass diese Deutschland verkrüppelnden Massenvernichtungsmittel allein von militärischer Seite gezündet werden sollten. So sahen es die Planungen der Generale Adolf Heusinger und Heinz Trettner mit stillschweigendem Wissen der Bundesregierung vor. Ich hatte ohnehin kein sonderliches Vertrauen in den Willen und die Fähigkeit der drei Besatzungsmächte, bei der Ausübung ihrer Notstandsbefugnisse die vitalen Interessen unserer Nation zum obersten Maßstab zu machen. Aus diesen Gründen war ich überzeugt: Es war im deutschen nationalen Interesse notwendig, die pauschalen Eingriffsrechte der Besatzungsmächte so weit wie möglich einzuschränken. Viele Kollegen in der SPD-Fraktion und ebenso in der CDU/CSU-Fraktion dachten ähnlich wie ich. Bei anderen Kollegen überwogen aber die Bedenken. Daraus ergaben sich in beiden Fraktionen langwierige Diskussionen und auch eine lange Reihe von Änderungswünschen.

Überraschenderweise erlebten dabei beide Bundestagsfraktionen eine große Zurückhaltung sowohl des Kanzlers Kiesinger als auch des Vizekanzlers Brandt. Beide hatten zwar im Kabinett den Lücke-Entwurf beschlossen, nun aber waren sie nicht bereit, ihren Entwurf in den Diskussionen zu begründen und zu verteidigen. Für mich war das eine tief greifende Enttäuschung. Die sehr schwierige Aufgabe, über alle weiteren Änderungen zwischen beiden Regierungsfraktionen Übereinstimmung und dergestalt eine Zweidrittelmehrheit im Bundestag herzustellen, überließen sie den beiden Fraktionsvorsitzenden Barzel und Schmidt. Die beiden Fraktionschefs haben deshalb sehr häufig miteinander sprechen müssen, um die Wünsche der einen Seite der jeweils anderen Seite plausibel zu machen und beiderseits akzeptable Kompromisse zu finden. Weil wir uns aufeinander verlassen konnten, ist daraus eine lebenslange Freundschaft entstanden, während zugleich meine bisher bedingungslose Anhänglichkeit an Willy Brandt sich etwas abkühlte.

Eine der interessantesten Ergänzungen, welche wir gemeinsam zustande brachten, war die Einfügung des Absatzes 4 in den Artikel 20 Grundgesetz. Im Artikel 20 waren bisher, für etwaige spätere Verfassungsänderungen unantastbar, die grundlegenden Organisationsnormen unseres Staates festgelegt. Jetzt wurde auf Initiative von Adolf Arndt, dem »Kronjuristen« der SPD-Fraktion, hinzugefügt: »Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.« Dieser Zusatz hat geholfen, manchen der skeptischen sozialdemokratischen Abgeordneten die Zustimmung zum Ganzen zu ermöglichen; denn für den theoretischen Fall eines Staatsstreiches schloss er die Rechtfertigung eines Generalstreiks ein.

Gleichwohl ist eine Minderheit von einem Viertel der SPD-Abgeordneten beim Nein geblieben. Als ich sie als Fraktionsvorsitzender fragte, wer diese abweichende Stimmabgabe im Plenum des Bundestages begründen wolle, hat ihr Sprecher Hans Matthöfer geantwortet: Das musst du in deine Rede einbauen! So ist es dann auch geschehen. Dass nachher Matthöfer mir bestätigte, meine Rede sei fair und ordentlich gewesen, hat mir den glücklichsten Augenblick in dreißig Jahren parlamentarischer Arbeit beschert (und übrigens ist daraus eine weitere lebenslange Freundschaft entstanden).

Alle Besorgnisse und Parolen haben sich als grundlos erwiesen

Eine überwältigende Mehrheit aller Bundestagsabgeordneten – einschließlich der großen Mehrheit der schließlich mit Nein Abstimmenden! – hat während des ganzen Gesetzgebungsprozesses trotz des auf sie ausgeübten emotionalen Druckes die sachliche Abwägung nicht verlassen. Es war vornehmlich die herausragende Leistung der Abgeordneten des Bundestages, dass am 30. Mai 1968 mit weit mehr als Zweidrittelmehrheit die Ergänzungen des Grundgesetzes beschlossen werden konnten, welche auch im Notstand parlamentarische Gesetzgebung und Kontrolle aufrechterhalten, keinerlei Notverordnungsrecht gewähren, sowohl das Briefgeheimnis und die Pressefreiheit als auch das Streikrecht bewahren und auf jedweden »Reichsstatthalter-Paragrafen« verzichten. Zugleich haben die drei alliierten Besatzungsmächte ihre bis dahin aufrechterhaltenen Eingriffs- und Vorbehaltsrechte aus Artikel 5, Absatz 2 des Deutschland-Vertrages »endgültig« aufgehoben. Damit hat der Bundestag das Prinzip der parlamentarischen Demokratie zur Gänze durchgesetzt.

Seither ist in vier Jahrzehnten nicht ein einziges Mal eine der 1968 erfolgten Ergänzungen des Grundgesetzes in Anspruch genommen worden. Wir haben die Notstandsregeln zur Bewältigung weder des RAF-Terrorismus noch der deutschen Wiedervereinigung benötigt. Alle Besorgnisse und alle psychotisch-extremen Parolen des Jahres 1968 haben sich als grundlos erwiesen.

Zu lernen bleibt: Wenn unser Bundestag und wenn unsere Politiker auch in schwieriger Situation ihre Staatsvernunft nüchtern bewahren, dann braucht kein Deutscher sich um den Bestand unserer Demokratie zu ängstigen.