Außenpolitik Der Diplomat und seine Formel

Weiß in der Krise die Außenpolitik nicht weiter, schlägt die Stunde von Michael Ambühl. Was ist sein Erfolgsgeheimnis?

Auf Fotos wirkt er blass. In Interviews trocken. Der Schweizer Chefdiplomat Michael Ambühl. Aber im lichten Büro W156 im Bundeshaus West sitzt man keinem Technokraten gegenüber. Gestenreich erklärt Ambühl seine Dossiers. Der 58-Jährige ist umgänglich, ohne Diplomaten-Dünkel. Sein Vokabular ist unverblümt. »Das dürfen Sie aber nicht zitieren«, schiebt er einem Satz manchmal hinterher. Und sein Pressesprecher runzelt besorgt die Stirn.

In der Debatte um die Schweizer Außenpolitik ist jeder ein Experte. Ehemalige Botschafter und Ex-Bundesräte erklären in Talkshows, sie würden alles anders machen – sprich: richtig. Parteien und Politiker fordern mal Konsequenzen, dann Köpfe; am liebsten bundesrätliche. Schnell wird einer zum Sachkundigen und tingelt durch die Schweizer Medienlandschaft. Aber Chefdiplomat Ambühl hält sich zurück.

Auch am 19. August. Einem Mittwoch. Drei Bundesräte sitzen auf dem Podium im Berner Medienzentrum. Der Saal ist proppenvoll. Hans-Rudolf Merz, Eveline Widmer-Schlumpf und Micheline Calmy-Rey verkünden: Der Steuerstreit mit den USA ist gelöst. »Wir haben unseren Rechtsstaat und die Souveränität des Landes verteidigt.« Ambühl sitzt rechts außen. Und schweigt.

Seit 1982 steht der Berner im diplomatischen Dienst. Über Kinshasa und Delhi kam er nach Brüssel, zur Schweizer Vertretung bei der EU. Für die ersten bilateralen Abkommen verhandelte er das Schlüsseldossier »Landverkehr«; Ambühl rang der Europäischen Union die Leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (LSVA) ab. Bei den Bilateralen II war er Chefunterhändler. Sein damaliges Gegenüber bei der EU, Percy Westerlund, meint heute: »Michael Ambühl ist ein Schweizer im positivsten Sinn: akribisch, strukturiert und gut organisiert – aber kein Langweiler.« Trotz schwieriger Verhandlungen habe er immer gerne mit ihm zusammengearbeitet.

2005 ernannte der Bundesrat Ambühl zum Staatssekretär. Für viele Politiker ist er ein Türöffner im Außendepartement (EDA). »Es ist ein unschätzbarer Vorteil, dass er ein gutes Verhältnis zu seiner Chefin hat«, meint sein Kollege, EU-Botschafter Michael Reiterer.

Bei festlichen Vertragsunterzeichnungen steht Ambühl im Hintergrund. Ihn schickt man vor, wenn’s brennt. »Diplomatie besteht nicht darin, dass die Bundesräte Verhandlungen führen«, sagt er. Also keine Sololäufe wie jener von Bundespräsident Merz? »Natürlich können Ausnahmen angezeigt sein.« Er präzisiert. »Politiker sollen grundsätzlich den Rahmen vorgeben, innerhalb dessen die Unterhändler verhandeln.« Trotzdem avancierte der Chefdiplomat im außenpolitischen Krisenjahr 2009 zum Star. Der Boulevard sprach von der »Wunderwaffe Ambühl«, vom »Usain Bolt der Außenpolitik«. SP-Nationalrat Mario Fehr wollte den Chefdiplomaten gar zum »Ehrenpräsidenten der UBS« ernennen. Auch ausländischen Gesandten fällt Ambühls Dauereinsatz auf. Man fragt sich: Ist er die einzige »Trumpfkarte der Schweizer Diplomatie«, wie ein Brüsseler EU-Diplomat meint? Oder einfach die Beste?

Der Gelobte relativiert. Er nimmt einen Schluck Schwarztee aus der Goldrandtasse und greift zu Block und Stift. Erst skizziert er Quadrate, dann Variablen. Er versuche Komplexes in technische Details zu zerlegen und das Problem zu formalisieren: »Ich nenne das die algebraische Lösung.« Es ist die Ambühl-Formel. Als Verhandlungsführer muss er kein Fachmann auf dem jeweiligen Gebiet sein: »Man kann an einer Walfangkonferenz über Fangquoten diskutieren, ohne Meeresbiologe zu sein.« Aber perfekte Dossierkenntnisse sind unabdingbar. Nur so lassen sich diffuse Streitpunkte auf das Verhandelbare reduzieren. »Am besten handelt es sich dabei um eine Zahl«, sagt Ambühl. Egal, ob diese nun Tage, Kundendaten oder Franken bezeichne. »Je enger die Bandbreite, desto leichter findet man eine Lösung.«

Diese Zahlenversessenheit kommt nicht von ungefähr. Ambühl ist Mathematiker, sein Steckenpferd ist die Spieltheorie; über eines ihrer Teilgebiete verfasste er an der ETH Zürich seine Dissertation. Die Spieltheorie versucht das Wollen, Denken und Handeln des Gegenübers zu antizipieren. Aber diplomatische Verhandlungen sind weder ein Kuhhandel noch ein Nullsummenspiel – alle Parteien sollen am Ende profitieren. Doch funktioniert dies auch bei Verhandlungen mit einem kriminellen Regime? Schließlich baut die Spieltheorie auf die Rationalität des Menschen. Will heißen: Wird sie dem Verhalten der Libyer, von Oberst Muammar al-Gadhafi gerecht?

»Wir glauben zu wissen, was die Libyer wollen«, sagt Ambühl. Und was ist das? Er schweigt. Dann setzt er sein Pokerface auf, guckt zu seinem Sprecher und fährt fort: »Schreiben Sie, ich sei hier nicht sehr gesprächig.« Er lacht.

Es ist eine Ironie der Geschichte, dass sich die Schweizer Diplomatie mit ihrer Losung »Wir reden mit allen« momentan an einem schwarzen Schaf der Weltgemeinschaft die Zähne ausbeißt. Liegt es an der Taktik? An Ambühls Formel? Nicht zwangsläufig, wie ein Blick in diplomatische Verhandlungstheorien zeigt. Dort steht, dass auch scheinbar unvernünftiges Handeln einer Rationalität folgt. Ein Mafia-Kodex ist für einen Mafioso ebenso rational, wie die Scharia für einen strenggläubigen Muslim vernünftig ist. Schwierig wird es, wenn Verhandlungen kulturelle Grenzen sprengen. Im Fall Libyen stellt sich die Frage: Wie geht die Diplomatie eines Rechtsstaates mit der »verletzten Ehre« einer Herrscherfamilie um? Die Verhandlungsexperten sind sich uneins. Für Vertreter des populären »Harvard-Konzepts« – in den 1980er Jahren vom amerikanischen Juristen Roger Fisher begründet – ist die Sache klar. Begriffe wie »Ehre« sind persönliche Befindlichkeiten, welche die wahren Beweggründe verdecken. Im Fall von Libyen wäre dies das Geld. Hierüber müsste man verhandeln. Anderen ist diese Sichtweise zu einseitig. Wie sollen Probleme von den Personen getrennt werden, wenn die persönliche Befindlichkeit sel, der den Fall Gadaffi lösen soll: bst das Problem ist? Das Harvard-Prinzip verleugne Kulturunterschiede und negiere den Faktor Mensch, kritisieren sie. Oder wie es EU-Botschafter Reiterer sagt: »Manchmal gehorchen in der Politik die Dinge nicht mathematischen Regeln.«

»Hello, Steve. Hello, Bill.« Die Verhandlungen im Fall UBS waren locker im Ton. Man ist schnell per Du. »Die Amerikaner haben Sinn für Humor. Aber sie sind knallhart«, sagt Ambühl. Zunächst wollten sie von Verhandlungen nichts wissen. Überzeugungsarbeit war gefragt. Schließlich willigte Delegationsleiter Steven T. Miller ein. Am 22. Juni saß man erstmals zusammen. Aber der Commissioner der amerikanischen Steuerbehörde IRS warnte vor zu großen Hoffnungen: »I have low expectations for these negotiations.« Ambühl konterte: »Ihr kriegt nichts, wenn ihr über ein Gericht geht.« Das verstoße gegen Schweizer Gesetz. Der Bundesrat müsse nur noch auf den Knopf drücken, dann sei die »blocking order« draußen. Und er warnte die Amerikaner: Mit »fremden Richtern« sei in der Schweiz nichts zu holen. »Then you will lose – and we will also lose.« Eine gute Partnerschaft stand auf dem Spiel.

Der Fall UBS zeigt, woraus die Ambühl-Formel besteht. Sie ist eine Mischung aus diplomatischem Ingenieurwesen und Verhandlungspsychologie. »Ambühl ist ein meisterhafter Verhandler mit viel Feingespür«, sagt EU-Unterhändler Westerlund. Indes spielt jeder Diplomat das Zwischenmenschliche herunter. Mit harten Fakten lässt sich besser Politik machen. Vor allem in der Schweiz, wo lange keine Außenpolitik als beste Außenpolitik galt. Dagegen betont Ambühl im Gespräch: »Man muss die andere Seite verstehen, sich in sie hineindenken.« Mit dem Leiter der anderen Partei sucht er als Erstes das Gespräch unter vier Augen. Wer beginnt? Wie ist der Ablauf? Seinen Verhandlungspartnern will er immer gegenübersitzen: »Das gibt mir Hinweise auf die Person. Gerade jetzt frage ich mich zum Beispiel, wieso Sie immer Ihr Notizbüchlein drehen – und was diese Pfeile bedeuten.«

Per Videokonferenz verhandelt er nie. Auch das Auftreten der Delegation wird geprobt – und inszeniert. »Keiner darf lächeln, wenn der Delegationsleiter mit ernster Miene sagt, mit so einem Resultat könnte er gleich den Hut nehmen.« Das Gegenüber müsse fühlen, dass der Chef nicht mehr geben kann. Lassen ihn seine Mitstreiter im Regen stehen, denkt die andere Seite: Wenn wir den auswechseln, dann kriegen wir mehr.

Washington, 11. August 2009. 23.30 Uhr Ortszeit. Das UBS-Abkommen ist besiegelt. Mehrmals drohte der Abbruch. »Ne lachez pas!«, schrieb die Außenministerin ihrem Chefdiplomaten in einer SMS. Er blieb standhaft. Etwa im Hinblick auf jene Telefonkonferenz vom 29. Juli mit dem zuständigen Richter Alan Gold. Als die Amerikaner meinten, eine außergerichtliche Lösung sei unmöglich. Das Problem: Die Schweiz beharrte auf dem Beschwerderecht für betroffene Bankkunden. Die 4450 Steuerpflichtigen können ans Gericht gelangen; dies war neben dem Verzicht auf Notrecht die zweite unumstößliche Forderung. Den Amerikanern war das Risiko zu groß, am Ende noch weniger Dossiers zu kriegen – schließlich forderten sie anfangs 52.000 Datensätze. Es folgte ein Ambühlscher Schachzug. Der umarmende Überraschungsangriff. Er signalisierte dem amerikanischen Unterhändler: »Wir lösen dein Problem«. Man sei doch »different in size, but same values.« – »Yes, you have a point«, meinte Steven T. Miller. Die Idee war, eine Art reéquilibrage im Vertrag zu verankern. Sie räumt einem Partner das Recht auf Nachverhandlungen ein, wenn er nicht bekommt, was er redlicherweise erwarten darf. Heute will sich bei der IRS niemand mehr zum UBS-Fall äußern. Mr. Miller stehe nicht zur Verfügung, wird einem beschieden. In einer einzeiligen E-Mail.

Solche Arroganz kann sich die Schweiz nicht leisten. Das Land hat keine Verbündeten, nur Freunde. »Wir brauchen außenpolitische Investition«, sagt der Staatssekretär. Dazu braucht es Verhandler und »Chrampfer«. Keine Salondiplomaten. »Michael Ambühl zückt das Telefon auch zu Zeiten, wo ich es ruhig mal läuten lassen würde«, sagt EU-Botschafter Reiterer.

Die relative Bedeutungslosigkeit der Schweiz war lange Zeit ein Vorteil. Sie gilt als »zu klein, um wehzutun«. Auch in der Diplomatie. Mit seinen »guten Diensten« kann sich das Land als Nischenanbieter etablieren; gerade für die Großmächte. So vertritt Bern russische Interessen in Tblissi oder amerikanische in Teheran. Aber geht es ums Verteidigen von Schweizer Eigeninteressen, ist das Federgewicht ein Nachteil. Besonders in Krisenzeiten. Für das System Schweiz wird international immer weniger Verständnis aufgebracht; bereits vor der Minarett-Initiative. »Aber diese Abstimmung mache es schwieriger, Verständnis für das Schweizer System zu kriegen«, sagt Ambühl. Auch in Libyen? Damit habe dies nichts zu tun. »Libyen ist ein Spezialfall«, sagt er. Punkt. Schluss.

Es ist sechs Uhr abends. Winterdunkel. Vor Ambühls Büro warten der Vizechef des Nachrichtendienstes und Konsorten: die »Taskforce Libyen«. Man bleibt dran im Bundeshaus West. »Erfahrung gibt Sicherheit«, sagt Ambühl zum Abschied. »Wenn man als Occasionshändler das tausendste Auto verkauft hat, ist es etwas anderes als beim ersten Mal.«