Minderheitsregierungen Labilität wagen

Heute in NRW, morgen in Schleswig-Holstein? Warum Minderheitsregierungen eine Chance sind.

Minderheiten kämpfen gegen Ressentiments. Das gilt auch für Minderheitsregierungen. Wähler verbinden mit wechselnden Mehrheiten instinktiv die Sorge vor Chaos und Instabilität. Eine Aura des Neuanfangs hat bislang noch allen Minderheitsregierungen in Deutschland gefehlt. Die rot-grüne Minderheitsregierung in Nordrhein-Westfalen ist da keine Ausnahme, obwohl die Landesverfassung ausdrücklich solch ein Regierungsformat zulässt. Noch vermag daher niemand vorherzusagen, ob Düsseldorf zum Modellfall werden oder ob es schon im kommenden Frühjahr Neuwahlen geben wird, falls sich der Landtag mit absoluter Mehrheit selbst auflösen sollte.

Doch die Suche nach kreativen Auswegen aus dem drohenden Patt künftiger Fünfparteienparlamente wird intensiver. Die Demokratie ist in Bewegung – neo-parlamentarische und plebiszitäre Optionen zeichnen sich ab. Das neue asymmetrische Fünfparteiensystem zwingt uns, über neue Formeln der Macht nachzudenken. Heute in NRW, demnächst vielleicht auch in Schleswig-Holstein. Das Experiment mit Minderheitsregierungen könnte sich als Blockadebrecher erweisen. Voraussetzung dafür wäre allerdings, das auch die parlamentarische Mitsteuerung von Regierungen neu definiert wird. Regeln, Prioritäten und Routinen des Parlamentarismus sind von dem ungewohnten Regierungsformat direkt betroffen.

In skandinavischen Ländern gehören Minderheitsregierungen ganz selbstverständlich zur Regierungspraxis. In Deutschland hingegen galten sie bislang als Übergangsregierungen – mit Ausnahme von Sachsen-Anhalt, wo acht Jahre lang zwei Minderheitskabinette regierten. Ministerpräsidentin Hannelore Kraft (SPD), die nun in NRW in einer Minderheitskoalition zusammen mit den Grünen agiert, hat sich ausdrücklich, aber nicht überraschend, von dem Modell einer Übergangsregierung distanziert. Zusammen mit Sylvia Löhrmann (Grüne) setzt sie erstmals in NRW nach einer Landtagswahl auf diese Sonderform – nachdem alle anderen Optionen gescheitert sind.

An die Stelle von kalkulierten politischen Aktionseinheiten sollen künftig wechselnde Gesetzgebungsmehrheiten in einem abstimmenden, offenen Parlament treten. Zwei Modelle sind dabei denkbar. Mit stillen Teilhabern an der Regierungsmacht, etwa durch formalisierte Absprachen mit der Linken, könnte eine heimliche Mehrheitsregierung Entscheidungen treffen – das wäre eine Quasi-Koalition. Solch ein formalisierter dritter Partner fehlt zum jetzigen Zeitpunkt der Düsseldorfer Minderheitskoalition. Die Linke ist allerdings bislang der Favorit für eine derartige Reserve-Mehrheit.

Ein zweites Modell besteht in einzelfallbezogenen Kooperationen mit wechselnden Partnern: mal mit der FDP, mal mit der CDU, dann wieder mit der Linken. Ministerpräsidentin Kraft hätte nach diesem Modell die Chance, ad hoc Themen-Mehrheiten zu organisieren. Das könnte zum Erfolg führen, wenn mehrere Fraktionen – und nicht nur eine einzige mit Erpressungspotenzial – zur jeweiligen Mehrheitsfindung zur Verfügung stünden, vor allem in Fragen der Haushaltspolitik.

Für den parlamentarischen Alltag im Landtag ergeben sich damit potenziell verschiedene neue und bislang ungewohnte Formen der Fraktionsarbeit: Mitglieder der Regierungsfraktionen (Rot-Grün) müssten sich um die Unterstützung anderer Abgeordneter bemühen, um mehrheitsfähig zu werden. Verbündete für Mehrheiten können in sogenannten Stützfraktionen zu finden sein, mit denen vereinzelt und problembezogen Absprachen möglich sein sollten. Tolerierungsfraktionen wiederum, die sich als koalitionsunfähig oder koalitionsunwillig erweisen, nutzen bei Abstimmungen die Enthaltung, um Entscheidungen möglich zu machen. Die rot-grüne Regierung in Düsseldorf setzt offenbar darauf, dass sie alle diese Formen der Fraktionsarbeit zu aktivieren vermag. Und warum sollte das nicht gelingen, zumal auch langfristige Strategien im Parteienwettbewerb durchaus für wechselnde Gesetzgebungsmehrheiten sprechen könnten.

Im Fünfparteiensystem muss man permanent auf Brautschau bleiben. Schwarz-Grün, Ampel- oder Jamaikabündnisse entstehen nicht abrupt an Wahltagen, sondern brauchen Vorlauf. Insofern sind auch Gesetzgebungsmehrheiten gegen die Minderheitsregierung in Düsseldorf keineswegs ausgeschlossen. Einen öffentlichen Legitimationsschub wird die rot-grüne Regierung allerdings erst dann erhalten, wenn es ihr gelingt, auch Abgeordnete jenseits der Linken-Fraktion für ihre Gesetzesvorhaben zu gewinnen.

Neue Formate werden auch die parlamentarische Alltagskultur verändern. Viel früher als unter den Bedingungen eines klaren Dualismus von Regierungsmehrheit und Opposition muss parlamentarische Mitsteuerung künftig bereits beim fraktionsübergreifenden Ideenmanagement ansetzen. Wo könnten sich Schnittmengen finden, die gemeinsamen Erfolg versprechen? Schon das Einbringen des Gesetzentwurfs wird so zur Nagelprobe der informellen Abstimmungsprozesse.

Was die Ministerpräsidentendemokratie an Macht verliert, gewinnt der Landtag hinzu. Wo die Staatskanzlei früher als Regierungszentrale steuernd eingriff, muss sie unter den Bedingungen einer Minderheitsregierung noch mehr als vorher koordinieren. Hierarchie verpufft, wenn sie nicht mehr auf eine tradierte Parlamentskultur trifft. Die öffentliche Rede wird zum wichtigsten Instrument der Ministerpräsidentin in einer parlamentarischen Minderheitsdemokratie. Der öffentliche Diskurs kann den parlamentarischen Diskurs beflügeln. Die Kraft der Argumente, die Vehemenz des Austauschs, die Sachbezogenheit der Problemlösungen, die Entkopplung exekutiver Machtpolitik und parlamentarischer Sachpolitik könnten den Düsseldorfer Landtag extrem aufwerten. Nie sind Debatten so wertvoll wie in Zeiten offener Willens- und Entscheidungsprozesse. Nie waren die Mitwirkungsmöglichkeiten des einzelnen Abgeordneten größer als jetzt. Politische Führung als Kommunikationsaufgabe bekommt einen noch höheren Stellenwert.

Dies setzt allerdings voraus, dass sich alle Abgeordneten des Landtags über das neue Format bewusst werden und dessen Chancen und Risiken neu ausloten. So etwas aber braucht Zeit. In den Augen der Wähler hat diese Regierung jedoch keine Zeit, denn nach Monaten des Stillstands und der Verhandlungen sollen nun endlich Wahlversprechen umgesetzt werden. Anders gesagt: Die Minderheitsregierung leidet mehr noch als andere unter akutem Zeitdruck. Denn ohne Langfristigkeit können keine Lerneffekte eintreten, bleibt der parlamentarische Alltag dem Ritual traditioneller Regierungsmehrheiten verhaftet. Dann droht die Minderheitsregierung am Ende das Land mit Verordnungen zu verwalten – ganz ohne Parlament.

Als Wähler müssen wir uns daran gewöhnen, Regierungsstabilität für eine Legislaturperiode nicht mehr als das höchste Ziel anzusehen, sondern auch Labilität zu honorieren: Wir müssen so etwas wie eine Unsicherheitstoleranz entwickeln. Und wir müssen Experimente wie das in Düsseldorf als vitale Antwort der Parteiendemokratie auf die Veränderungen im Wählerverhalten begreifen, und als Strategie gegen den Relevanzverlust von Parlamenten. Eine moralische Überhöhung solcher Experimente ist gewiss unangebracht. Aber auch komfortable Mehrheiten führen nicht automatisch zu einer stringenten Politik. Das ist derzeit im Bund zu beobachten.