Bundesanwaltschaft Die unmögliche Behörde

Seit Jahrzehnten erntet die Bundesanwaltschaft herbe Kritik. Wieso?

Und wieder ist ein Schneeball zerplatzt. 120 Ermittler rückten Ende November aus, um einen Betrügerring mit Ablegern in fünf Staaten zu zerschlagen. Mit einer Scheinfirma namens Business Capital Investors, so der Verdacht, seien mehrere Tausend Menschen um rund 120 Millionen Franken geprellt worden. Eine Razzia gab es auch in der Schweiz, und die ganze Aktion war, wie die federführende Staatsanwaltschaft in Düsseldorf andeutet, auch nach Ermittlungen der hiesigen Behörden ausgelöst worden.

Business Capital Investors? Das ist ein Fall für die Bundesanwaltschaft in Bern. Auf Anfrage bestätigt eine Sprecherin, dass man »in diesem Zusammenhang eine Strafuntersuchung durchgeführt« und Konten blockiert habe. Mehr ist ihr, wie üblich, nicht zu entlocken.

Aber der Großbetrug interessierte ohnehin kaum, kein Schweizer Medium berichtete über den Schneeball-Fall. Ähnlich erging es den Ermittlungen gegen einen Diktatoren-Schwiegersohn aus Kasachstan, der in der Schweiz eine halbe Milliarde Franken gewaschen haben soll. Auch das Strafverfahren gegen Laurent Gbagbo, den gestürzten Herrscher der Elfenbeinküste, schaffte es nur in ein paar Kurzmeldungen.

Es sind wenige spektakuläre Fälle, die das öffentliche Bild der eidgenössischen Strafverfolger prägen: Holenweger, Behring, Hells Angels, Tamil Tigers, Rütlibomber – diese Namen und Begriffe bewegen. Und ihre Falldossiers werfen einen gewaltigen Schatten auf die Bundesanwaltschaft. Sie zeichnen das Bild einer Amtes außer Rand und Band, einer Behörde, die einen Drogendealer unter dem Decknamen »Ramos« als Agent Provocateur zu einem Bankier schickte. Die mit einer Riesenrazzia eine Motorradgang zur mafiösen Organisation stilisierte. Die einen Monteur zehn Monate in Untersuchungshaft setzte, weil er an einer 1.-August-Feier auf dem Rütli ein Sprengsätzchen gezündet haben soll – aber dann, nach vierjährigem Verfahren, eingestehen musste: »Es konnten keine Beweise erbracht werden.«

Damit erscheint die Geschichte der Schweizer Bundesanwaltschaft als Abfolge von Pleiten und Pannen. Doch sie ist mehr, nämlich ein Lehrstück: über die Unmöglichkeit, die Schweiz zentralistisch zu organisieren, über kulturelle Gräben im Land – und über ein Parlament, das seine Aufgabe als Gesetzgeber nur unzureichend erfüllt.

Die Raison d’Être der Bundesanwaltschaft ist seit je umstritten. Die Linke hat nicht vergessen, wie lange die Männer von der Taubenstraße einseitige Feindbilder pflegten und alle, die unbürgerlich daherkamen, als potenzielle Staatsfeinde fichierten. Die Rechte sieht in der Bundesanwaltschaft den Kern einer Zentralmacht, die es aus Prinzip klein zu halten gilt. »Es fehlt an Politikern, die sich grundsätzlich fragen, was die Aufgaben der Bundesanwaltschaft sein sollten«: So sagt es Reto Wehrli, Rechtsanwalt in Schwyz, CVP-Mitglied und bis vor Kurzem Präsident der parlamentarischen Gerichtskommission.

Nach dem Fichenskandal von 1989 wollten zunächst Justizminister Arnold Koller und seine Bundesanwältin Carla Del Ponte, dann Bundesrätin Ruth Metzler und ihr Chefankläger Valentin Roschacher der Behörde erweiterte Kompetenzen und mehr Kraft verleihen. Del Ponte, die Tessinerin mit Kontakten zu italienischen Mafiajägern, legte ihr Hauptaugenmerk auf Geldwäscherei und die Organisierte Kriminalität. Man werde der Mafia ihre Schweizer Finanzseele aus dem Leib reißen, hieß es. Doch die erhofften Coups blieben selten.

»Organisierte Kriminalität ist ein Modeschlagwort wie das Waldsterben«, sagt Niklaus Oberholzer, Präsident der Anklagekammer des Kantons St. Gallen und Mitglied der Aufsichtskommission der Bundesanwaltschaft. Niemand weiß, was damit genau gemeint ist, aber allen bereitet es Sorge. 1999 bewilligte das Parlament den Ausbau der Bundesanwaltschaft, die sogenannte Effizienzvorlage trat am 1. Januar 2002 in Kraft. Damals berechnete die Beratungsfirma PricewaterhouseCoopers auf die Kommastelle, wie viel zusätzliche Fälle man mit mehr Personal lösen könnte. Statt ein paar Dutzend sollten dereinst 800 Personen für die Strafverfolger arbeiten, Zweigstellen in Lausanne, Zürich und Lugano wurden eröffnet. Fragen nach dem Warum stellte keiner – auch nicht die Medien.

»Die Kantone gaben sogar freiwillig Kompetenzen an den Bund ab. Wir sagten uns, dass es durchaus sinnvoll ist, wenn das Ausland in Fällen mit internationalem Bezug einen einzigen Ansprechpartner hat«, erinnert sich Hanspeter Uster. Er war damals Justizdirektor des Kantons Zug und verfasste 2006 einen Untersuchungsbericht über die Bundesanwaltschaft.

Der schnelle Ausbau schuf neue Probleme. Weder fand sich rasch genug geeignetes Personal, noch konnten die angekündigten spektakulären Fälle aus dem Dunkeln gezerrt werden. »Die Terrorgefahr wurde überschätzt, der Aufwand für Wirtschaftsfälle unterschätzt«, sagt Uster. Einige Kantone fürchteten zudem den Abgang ihrer besten Leute. Also ließen sie mittels Quoten festlegen, wie viel Personal der Bund den Kantonen abwerben darf. Bald zeigte sich allerdings, dass die Spitzenstaatsanwälte keineswegs Schlange standen an der Taubenstraße. Zur Bundesanwaltschaft strebten eher Leute, »denen im Kanton ein Karriereschritt verwehrt blieb«, wie es ein erfahrener Staatsanwalt formuliert. Am meisten Interesse zeigten noch die Spezialisten aus der Drogenfahndung, also wimmelte es auch in der Bundesanwaltschaft bald von Betäubungsmittelbekämpfern. Im Wirtschaftsbereich blieb die Personaldecke indes dünn.

Eine starke Betriebskultur konnte im rasch wachsenden Apparat – mit heute 150 Mitarbeitern – nur schwer entstehen. Welsche und Deutschschweizer pflegen ein anderes Bild des Strafverfolgers – und die Ermittler aus großen Kantonen brachten andere Erfahrungen in Fahndung, Prozessführung, Medienarbeit oder im Umgang mit spitzfindigen Anwälten mit als die Kollegen aus Kleinkantonen. Sie alle aber hatten nun verstärkt unter den Augen einer Öffentlichkeit zu arbeiten, die sich lediglich für spektakuläre Fälle interessiert und Erfolg an Verurteilungen misst.

Und so drehte sich in den vergangenen zehn Jahren fast alles um die erwähnten Fälle: Holenweger, Hells Angels, Tamil Tigers, Behring, Rütlibomber. Hier aber weckte die Arbeit der Bundesanwaltschaft tatsächlich Bedenken: Es sind Verfahren, die enorm lange dauern, sie enthalten Hinweise auf Behördensturheit, ja Willkür, und aus keiner dieser Strafsachen gingen die Bundesanwälte bislang als Sieger hervor. Dass die Staatsanwälte des Bundes im Schnitt nur ein paar Fälle pro Jahr zur Anklage brachten, dass man ihnen in einigen Fällen handwerkliche Fehler vorwerfen konnte, trug bei zum Eindruck, den bald alle politischen Lager teilten: die Bundesanwaltschaft als Monsteramt. Als Behörde, die mit Kanonen auf Spatzen schießt und mangels echter Terrorgefahr halt mal eine übereifrige Linksaktivistin wie Andrea Stauffacher mit Staatstrojanern aushorcht. Die Bundesanwaltschaft – ein Mäuse gebärender Berg: So betitelte die NZZ unlängst einen Kommentar. Obendrein ist das Verhältnis der Bundesanwälte zu den Mitgliedern des Bundesstrafgerichts eher kühl, man stichelt vor Parlamentskommissionen und Regierungsvertretern gegeneinander – und von dort fließt manch ein Kritikpunkt zu den Medien. Somit weiß heute jeder Strafverteidiger, dass die Anklagevertreter des Bundes vor den Richtern keinen leichten Stand haben.

Daher erscheint es – zehn Jahre nach dem Effizienz-Effort – tatsächlich wieder Zeit für einen Neuanfang. Der Rechtsanwalt Valentin Landmann wünscht, die Behörde solle »bescheidener, schweizerischer« werden. Einige Politiker regen den Umbau zu einer spezialisierten Wirtschafts-Taskforce an. Andere fordern, wenn auch hinter vorgehaltener Hand, dass die Behörde verkleinert werde: back to the roots, zurück zum Föderalismus. Immerhin war die Bundesanwaltschaft ein Jahrhundert lang ein eher schmalbrüstiges Amt für einige Spezialaufgaben – mehr nicht. Doch solch eine Rolle rückwärts erscheint nur auf dem Papier einfach. »Würden denn die Kantone ihrerseits die entsprechenden Ressourcen aufbauen?«, fragt Andreas Brunner, der Zürcher Oberstaatsanwalt. »Die müssen ja auch sparen. Und immerhin bietet die Bundesanwaltschaft in schwierigen Bereichen zusätzliche Power.« Ähnlich argumentiert die St. Galler Justizdirektorin: »Es ist ja nicht so«, sagt Karin Keller-Sutter, »dass die Belastung der Kantone im Bereich der Wirtschaftskriminalität in den letzten Jahren kleiner geworden wäre.«

Für Niklaus Oberholzer ist dies alles das Ergebnis einer Politikergeneration, die gerade bei Wirtschaftsdelikten immer nach dem Richter schreit, statt die Probleme an den Wurzeln anzupacken. »Damit erspart man sich unangenehme Systemdiskussionen«, sagt der Jurist. Eigentlich vermöge das Strafrecht nur einfache Fälle zu lösen, mit wenigen Beteiligten: »Ein Mörder, eine Leiche, ein Messer.«

Wenn der nächste Bundesanwalt Michael Lauber am 1. Januar sein Amt antritt, erwartet ihn eine Herkulesaufgabe. In ersten Interviews verspricht er, Wirtschaftskriminalität noch intensiver zu bekämpfen und enger mit den Kantonen zu kooperieren. Hanspeter Uster sagt, wenn man ihn darauf anspricht: »Das finde ich doch etwas speziell, dass etwas, was eigentlich schon seit Jahren zu den Kernaufgaben der Bundesanwaltschaft gehört, als etwas Neues gilt.« Er selber, Uster, hatte dies in seinem Bericht bereits vor fünf Jahren gefordert. Die Bundesanwaltschaft bleibt wohl noch eine Weile, was sie seit Langem ist: eine unmögliche Behörde.