Bundesverfassungsgericht: Wer hat in diesem Land den Hut auf?

Das Bundesverfassungsgericht hat über den europäischen Fiskalpakt und den Euro-Rettungsschirm zu entscheiden. Damit steht es erstmals im Fokus der Weltöffentlichkeit. Werden die Richter es wagen, die deutsche Verfassung aufs Spiel zu setzen?

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Verfassungsrichter in Karlsruhe bei der Urteilsverkündung zum Wahlrecht (Archivbild)

Rechtsprechung ist ein enttäuschungsträchtiges Geschäft. Was dem einen zu-, wird dem anderen abgesprochen. Wo ein Sieger ist, da ist regelmäßig auch ein Verlierer. Gegenläufigen Erwartungen ausgesetzt zu sein ist das täglich’ Brot von Richtern, ihnen standzuhalten, ihre professionelle Pflicht.

Welchen Kräften das Bundesverfassungsgericht jedoch dieser Tage im Verfahren um den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) und den Europäischen Fiskalpakt ausgesetzt ist, geht weit über das übliche Maß hinaus, fordert das Karlsruher Gericht aufs Äußerste. Es hat fast den Anschein, dass es zwischen den Imperativen der europäischen Politik und jenen der nationalen Verfassung, des Grundgesetzes, zerrieben zu werden droht.

Im Grundsatz ist es nichts Neues für das Bundesverfassungsgericht, unter politischem Druck die Einhaltung der Verfassung einzufordern. Sein Maßstab, die Verfassung, ist ja just politisches Recht insofern, als es Politik ermöglicht und begrenzt, stimuliert und kanalisiert. Seine Entscheidungen, mögen sie auch noch so sehr an der Verfassung orientiert sein, zeitigen unvermeidbar politische Folgewirkungen.

Nahezu alle wichtigen Ereignisse in der Geschichte der Bundesrepublik hat das Gericht mit seiner Rechtsprechung begleitet. Genannt seien das KPD-Verbot (1956), die Urteile zu den Ostverträgen (1973, 1975), die beiden Abtreibungsurteile (1975, 1993), das Urteil zur Schleyer-Entführung (1977), das Volkszählungsurteil (1983), die beiden Entscheidungen zur Bundestagsauflösung (1983, 2005), das Urteil zum Nato-Doppelbeschluss (1984) und zum Auslandseinsatz deutscher Soldaten (1994), der Kruzifix-Beschluss (1995) und das Kopftuch-Urteil (2003) sowie das Urteil zur Vorratsdatenspeicherung (2010).

Wider den Automatismus europäischer Integration

Die Liste ließe sich – bei mittlerweile fast 200.000 entschiedenen Fällen seit 1951 – mühelos verlängern. Auch zur Europäischen Integration hat sich das Bundesverfassungsgericht in einer langen, in den frühen siebziger Jahren beginnenden Reihe von Entscheidungen, aus denen jene zum Maastrichter und zum Lissabonner Vertrag (1993, 2009) herausragen, bis zum heutigen Tage kritisch-konstruktiv geäußert.

Mehr als einmal hat es dabei den Zorn der Politik auf sich gezogen. Zurückgewichen, gar zurückgerudert ist es, bis auf zu vernachlässigende Ausnahmen, niemals. Diese beharrliche Seriosität eines nur der Verfassung verpflichteten Counterparts der Politik hat ihm nicht nur nicht geschadet, sondern ihm, aufs Ganze gesehen, eine beneidenswerte Hochschätzung in Politik und Gesellschaft eingetragen.

Erscheint das Verfahren um ESM und Fiskalpakt also nur denjenigen als so außergewöhnlich und einzigartig, die nicht um die Rolle des Bundesverfassungsgerichts in der politischen Geschichte der Bundesrepublik wissen oder sie doch in ihrer eigenen Aktualitätsverhaftung verdrängen? Ein bloß medialer Hype um business as usual? Die Frage dürfte zu verneinen sein. Und zwar nicht nur, weil sich wohl niemals zuvor so viele erwartungsvoll-besorgte Blicke von Politikern und Journalisten, Bankern und Börsianern im In- und insbesondere auch im europäischen und außereuropäischen Ausland auf Karlsruhe gerichtet haben. Sondern auch und vor allem, weil es verfassungsrechtlich ums Ganze – die Volkssouveränität, die parlamentarische Demokratie, das Grundgesetz – geht.

Diese Sichtweise hat nicht zuletzt der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts selbst befördert und beschworen. In der Maastricht-Entscheidung aus dem Jahre 1993 hatte das Gericht bereits angemahnt, dass eine Verlagerung deutscher Hoheitsaufgaben auf die Europäische Union nicht zu einer Auszehrung der Kompetenzen des Bundestages und damit einer Entleerung der durch die Bundestagswahl bewirkten demokratischen Legitimation führen dürfe. Die Bundesrepublik Deutschland dürfe sich vertraglich nicht »einem unüberschaubaren, in seinem Selbstlauf nicht mehr steuerbaren ›Automatismus‹« von Integrationsschritten unterwerfen.

Das Lissabon-Urteil aus dem Jahre 2009 präzisierte und verschärfte: Das Grundgesetz erlaube es den für Deutschland handelnden Organen nicht, »durch einen Eintritt in einen [europäischen] Bundesstaat das Selbstbestimmungsrecht des Deutschen Volkes in Gestalt der völkerrechtlichen Souveränität Deutschlands aufzugeben«. Dieses Verbot habe Anteil an der sogenannten Ewigkeitsgarantie des Grundgesetzes und sei daher selbst für den verfassungsändernden Gesetzgeber nicht aufhebbar.

Ohne erkennbare Not und ohne, dass es entscheidungserheblich gewesen wäre, wies das Gericht – bewusst und überlegt? – einen (Aus-)Weg aus dem Grundgesetz: Werde die Schwelle zum europäischen Bundesstaat und damit zum nationalen Souveränitätsverzicht überschritten, so setze das »in Deutschland eine freie Entscheidung des Volkes jenseits der gegenwärtigen Geltungskraft des Grundgesetzes« voraus.

In Interviews lieferten der Präsident und der Berichterstatter die Wegbeschreibung nach, indem sie die ursprünglich für den Fall der Wiedervereinigung bestimmte Schlussbestimmung des Grundgesetzes (Artikel 146) ins Spiel brachten, derzufolge das Grundgesetz seine Gültigkeit an dem Tage verliert, an dem eine Verfassung in Kraft tritt, die das deutsche Volk in freier Entscheidung beschlossen hat. Der Hüter der Verfassung selbst öffnete die Büchse der Pandora.

Damit hat das Gericht eine imposante, aber eben auch fragile und riskante Drohkulisse aufgerichtet: Imposant, weil sie mit Demokratie, nationaler Souveränität und Ewigkeitsgarantie eine ganze Reihe verfassungsrechtlicher Topwerte aufbietet. Fragil, weil die Politik den ihr verbliebenen (Integrations-)Raum mittlerweile – zuletzt eben durch ESM und Fiskalpakt – weidlich ausgereizt hat und sich die Frage immer drängender stellt, ob überhaupt und gegebenenfalls wann das Bundesverfassungsgericht seinen Maßstabsankündigungen integrationshemmende Taten folgen lässt.

Und schließlich riskant, weil mit dem Verweis auf den – in seiner Tragfähigkeit überschätzten – Artikel 146 eine (Schein-)Alternative zur Einhaltung des Grundgesetzes und seiner Integrationsanforderungen gewiesen ist; ist der politische oder ökonomische Druck nur groß genug, mögen sich politische Kräfte finden und formieren, das Grundgesetz in Gänze oder in Teilen gegen eine neue Verfassung auszuwechseln.

Hoffnung auf das Recht als Katalysator

Die ausgreifende Deutung, die das Bundesverfassungsgericht dem Grundgesetz als substanziellen Schutz der deutschen Staatlichkeit gegen ungehemmte Schritte der europäischen Vergemeinschaftung hat angedeihen lassen, mag ihre Ursache unter anderem darin finden, dass das Gericht sich durch das bisweilen wenig gezügelte Integrations- und Rechtsverständnis der europäischen Institutionen wie der Kommission und dem Europäischen Gerichtshof sowie anderer EU-Mitgliedstaaten herausgefordert fühlte und dabei nicht den Eindruck gewann, dass Regierung, Parlament und sonstige politische Gewalten in Deutschland genug Kraft gehabt oder Gewicht aufgebracht hätten, dem etwas Entscheidendes entgegenzusetzen.

Das Gericht sprang, in dieser Lesart und nachdem die Bundesbank durch ihre Unterstellung unter die EZB die Wahrung deutscher Interessen nicht mehr in früher gewohnter Manier wahrnehmen konnte, gleichsam in die Bresche, die die deutsche Politik nicht auszufüllen vermochte. Dass es ein Gericht ist, welches mit dem Mittel des (Verfassungs-)Rechts einer ungezügelten europäischen Integration entgegentritt, unterstreicht die sehr deutsche Vorliebe für beziehungsweise Hoffnung auf das Recht als Moderator und Katalysator, gleichsam als Matrix der Politik.

Ob das Bundesverfassungsgericht diese selbstgewählte Rolle auf mittlere oder gar längere Sicht weiterhin erfolgreich wird spielen können, ohne als Rechtsprechungskörper, der auf einen ihm unverfügbaren Maßstab verpflichtet ist, ernsthaften Schaden zu nehmen, steht indes auf einem anderen Blatt.

Wer das Gericht für seine integrationsbegrenzende Auslegung des Grundgesetzes tadelt, wird jenen zweiten, damit im Zusammenhang stehenden Rechtsprechungsstrang freilich nicht übersehen dürfen, der die Beteiligung des Bundestages an Entscheidungen über den weiteren Prozess der europäischen Integration immer und immer wieder eingefordert hat. Diese Form des verfassungsgerichtlichen Parlamentspaternalismus liest sich wie das ceterum censeo des Zweiten Senats in Sachen Europa.

Stets der politischen Rolle bewusst

Zugleich mag man darin den wiederholten Versuch erblicken, den politischen, genauer: den parlamentarischen, im Zentrum der demokratischen Legitimation stehenden Gewalten den Ball zurück ins Feld zu spielen. Dass diese den Ball mit der erforderlichen Verantwortung aufgenommen sowie selbstbewusster Tatkraft und Fantasie gespielt hätten, lässt sich allerdings nur sehr bedingt sagen. Viel zu häufig hat Karlsruhe den erforderlichen politischen Diskurs vor seinen Schranken nachholen oder doch anmahnen müssen.

Wenn die Politik in Berlin, Brüssel oder Washington dieser Tage eine Sorge nicht zu haben braucht, dann die, dass das Bundesverfassungsgericht im Falle der Klagen gegen den ESM und den Fiskalpakt nicht politisch genug entscheiden wird. Hätte es eines Belegs bedurft: Die mündliche Verhandlung in Gegenwart des Bundesfinanzministers und des Bundesbankpräsidenten hätte ihn erbracht. Unabhängig davon gilt ganz generell, dass Karlsruhe von jeher das Grundgesetz im Lichte der politischen Realitäten, man könnte auch formulieren: realpolitisch ausgelegt und angewendet hat.

In diesem Sinne war es stets ein politisches, besser vielleicht: ein seiner unweigerlich politischen Rolle bewusstes Gericht. Das bedeutet selbstredend nicht, dass es am 12. September 2012 die Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung in allen denkbaren Szenarien zurückweisen und den Weg für die Ratifizierung des ESM und des Fiskalpaktes frei machen wird.

Doch es bedeutet, dass es eine Entscheidung ohne politische Folgenberücksichtigung nicht geben wird, dass die politischen Gewalten also nicht ohne Handlungsoptionen für eine Vertiefung der Europäischen Union aus dem Gerichtsaal entlassen werden. Und es bedeutet, dass es die Politik mit den heilsamen und so andersartigen Zumutungen des (Verfassungs-)Rechts konfrontieren wird. Dass Verfassungsrecht unter diesen Bedingungen, wie Gerichtspräsident Andreas Voßkuhle anlässlich der mündlichen Verhandlung bemerkte, »ein schwieriges Geschäft« sei, versteht sich dann beinahe von selbst.